На головну Написати лист



Аналіз проекту Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з точки зору юридичної техніки та можливих впливів на розвиток всього українського законодавства

1. Передісторія

Проект закону рекламувався і рекламується, як найбільш прогресивний закон у світі, який різко скорочує всі дозвільні процедури у будівництві і стане фундаментом нового будівельного буму в Україні.

Другою великою заслугою автори законопроекту вважають те, що він розроблений чиновниками із Мінрегіонбуду у тісній взаємодії з асоціаціями будівельників.

Ще одним «проривом» нового правового регулювання є суттєве обмеження прав представницьких органів місцевого самоврядування і переведення важливих процедур щодо виділення земельних ділянок до компетенції виконкомів, а також практично повне усунення громадськості від впливу на планування та забудову поселень.

Одним із найбільших здобутків нового закону має стати безстроковість генеральних планів. Життя на місці не стоїть зате стоятимуть генплани.

Щодо цих новацій у тій чи тій мірі було досить багато публікацій, президент навіть повернув закон до Верховної Ради України використавши з деякі з названих вище проблем для застосування права «вето». Натомість питання юридичного змісту проекту та його можливого пливу на подальший розвиток всього українського законодавства у різних сферах досі залишається поза увагою.

2. Загальна характеристика проекту

2.1.         Предмет правового регулювання

Користувачам законодавства відомо, що про предмет правового регулювання закону в першу чергу дізнаються із назви закону. У нашому випадку мова йде про два ключових поняття «регулювання» та «містобудівна діяльність».

Отже для розуміння змісту назви скористаємось спочатку визначенням «регулювання». Словник української мови тлумачить «регулювання», як «вплив на певний процес із метою зменшення відхилень його перебігу від бажаного» . Термін «містобудівна діяльність» визначено у чинному, на момент ухвалення вказаного закону, законі «Про основи містобудування»:

«Містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об’єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.»

Виходячи із такого розуміння понять, які складають назву закону, відразу з’являється побоювання про неможливість одним законом запровадити регулювання (забезпечити формування впливу) на діяльність органів влади, фізичних та юридичних осіб у такі великій кількості сфер діяльності: від прогнозування розвитку територій, до будівництва та реставрації будинків чи створення інфраструктури.

Саме тому законодавець, розуміючи поняття «містобудівна діяльність» дуже широко, в 1992 році прийняв закон «Про основи містобудування», який визначав базові вимоги що мали бути враховані при розробці та ухваленні законів, які регулюють правовідносини у різних сферах, які проте стосуються тих чи тих аспектів містобудування. Така логіка є загальнозрозумілою і норми цього закону віднайшли своє відображення у відповідних статусних законах (про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації), в кодексах(земельний) чи галузевих/спеціальних законах (про архітектурну діяльність) , тощо.

По мірі розвитку законодавства у цій сфері, напрацьовані закони, які стосуються містобудування в перспективі можуть бути кодифіковані і зведені у Містобудівний кодекс.(аналогічно було сформовано кодекс законів про працю, морський кодекс(адміністративний кодекс у Франції)).

Прийняття закону з назвою «Про регулювання містобудівної діяльності» руйнує цю усталену практику розвитку законодавства і створює небезпечний прецедент - одним законом порушити цілу систему законодавства, що склалася.

Отже можна зробити перший проміжний висновок - назва законопроекту є не придатною для застосування, оскільки безмежно розширює предмет правового регулювання цього закону.

2.2. Структура ухваленого Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 13 січня 2011 року № 2943-VІ

Фактично чи не вперше в Україні(не беручи до уваги такі специфічні закони, як закони про державний бюджет України) у одному законі ми маємо справу з багатьма дуже різними за сферами правового регулювання законами:

1. Власне сам Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», який складається із 42 статей та 5 розділів, де останній розділ перекраює цілу систему законодавства;

2. Скасовується Закон України “Про планування і забудову територій” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 31, ст. 250 із наступними змінами).

3. Вносяться зміни до Цивільного процесуального кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., №№ 40-42,
ст. 492).

4. Вносяться зміни до Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., № 41).

5. Вносяться зміни до Закону України “Про інвестиційну діяльність” (Відомості Верховної Ради України, 1991 р.,).

6. Вносяться зміни до Закону України “Про основи містобудування” (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 52,..)

7. Вносяться зміни до Закону України “Про пожежну безпеку” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 5,…)

8. Вносяться зміни до Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 27…)

9. Вносяться зміни до Закону України “Про енергозбереження” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 30,…)

10. Вносяться зміни до Закону України “Про екологічну експертизу” (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 8…)

11. Вносяться зміни до Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 12, ст. 81)

12. Вносяться зміни до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., № 24,..)

13. Вносяться зміни до Закону України “Про архітектурну діяльність” (Відомості Верховної Ради України, 1999 р., № 31…)

14. Вносяться зміни до Закону України “Про природні монополії” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 30,…)

15. Вносяться зміни до Закону України “Про охорону культурної спадщини” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 39,…)

16. Вносяться зміни до Закону України “Про охорону праці” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 2,…)

17. Вносяться зміни до Закону України “Про землеустрій” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 36, ст. 282)

18. Вносяться зміни до Закону України “Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 52..)

19. Вносяться зміни до Закону України “Про оренду землі” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 10, ст. 102)

20. Вносяться зміни до Закону України “Про телекомунікації” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 12, ст. 155)

21. Вносяться зміни до Закону України “Про охорону археологічної спадщини” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 26)

22. Вносяться зміни до Закону України “Про правові засади цивільного захисту” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 39..)

23. Вносяться зміни до Закону України “Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду” (Відомості Верховної Ради України, 2007 р., № 10, ст. 88)

24. Вносяться зміни до Закону України “Про будівельні норми” (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., № 5, ст. 41)

25. Вносяться зміни до Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 року № 7-93 “Про державне мито” (Відомості Верховної Ради України, 1993 р., № 13, ст.

Лише огляд назви змінених законів досить насторожує. Чи могли автори дійсно узгодити між собою такі різні закони? Чи не з’являться нові проблеми, які буде не можливо вирішити. Зокрема у перехідних положеннях з’являється новий припис щодо структури виконкому місцевої ради через формулювання нової редакції статті 12 закону «Про основи містобудування»:

«Стаття 12. Компетенція сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у сфері містобудування

До компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів.

Крім повноважень, зазначених у частині першій цієї статті, відповідна місцева рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури

Автори законопроекту напевне навіть не здогадуються, що із близько 11 тисяч сільських та селищних рад, понад половина має населення до 1000 осіб, і у більшості з них не те що не має архітектора, але й навіть виконкому. Понад 90% бюджету таких рад і так іде на зарплату посадовим особам місцевого самоврядування, а як розширювати штат при дотаційності бюджету 50% і вище взагалі не зрозуміло.

Попередній Уряд здійснив спробу звести все законодавство, яке стосується містобудівної діяльності у Містобудівний кодекс на розробку якого були виділені кошти, і над яким працювали кращі фахівці Діпроміста та юристи. Проте із зміною Уряду в березні 2010 року проект кодексу було відкликано і натомість з’явився проект закону із все охватною назвою «Про регулювання містобудівної діяльності».

Другим поміжним висновком від аналізу структури і юридичного змісту законопроекту є те, що закон втручається у сферу правового регулювання інших законів, зокрема статусних, якими визначаються права і повноваження органів місцевого самоврядування, що є не припустимим.

3. Закон всіх законів

Розділ 5 проекту «Перехідні положення» має частину 2 такого змісту: «2. Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.»

Фактично при такому формулюванні мова йде про новий принцип - верховенство цього закону над усіма іншими, що є неприпустимим. Частина 2 статті 8 Конституції України встановлює «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.» Жодних інших приписів щодо верховенства одного закону над іншим Конституція не містить.

Відразу виникає питання, хто в нас буде визначати який закон і у якій частині суперечить чи не суперечить цьому «найвищому» закону? Конституційний Суду, суддя суду загальної юрисдикції, архітектор чи податковий інспектор?

4. Об’єкти та суб’єкти і термінологія загалом

В цьому законі є багато цікавих новел, які заслуговують на входження до списку помилок законодавчої техніки. Але найбільш цікавим виглядає зміна визначення об’єктів містобудівної діяльності.

Закон «Про основи містобудування»

Стаття 3

Про регулювання містобудівної діяльності стаття 4
Об’єктами містобудування є: 1. Об’єктами містобудування на державному та регіональному рівнях є
територія України та території її адміністративно-територіальних одиниць, їх частини та окремі земельні ділянки; планувальна організація території, система розселення, система взаємопов’язаного комплексного розміщення основних об’єктів промисловості, транспорту, інженерної та соціальної інфраструктури,
функціональні території (зони) адміністративно-територіальних одиниць (житлової і громадської забудови, виробничі, рекреаційні, комунальні, охорони нерухомої культурної та природної спадщини та інші); функціональне зонування території України, її частин (груп областей), території Автономної Республіки Крим, областей, адміністративних районів.
будинки і споруди, їх комплекси;
комунікації та споруди інженерної і транспортної
інфраструктури;
б’єкти архітектурної діяльності
Об’єктами містобудування на місцевому рівні є комплекси об’єктів будівництва, об’єднаних спільною планувальною структурою, об’ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою в межах населеного пункту, його функціональної зони (сельбищної, промислової, центру, курортної, рекреаційної тощо), планувального, житлового району, мікрорайону (кварталу), приміської зони.

Об’єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Як видно із цієї таблиці автори законопроекту здійснили переворот у визначенні об’єктів містобудування. Відтепер це не цілком матеріальна, зрозуміла усім річ - територія, а щось віртуальне, не визначене законодавством - планувальна організація території. Для того аби будинки і споруди стали об’єктами містобудування вони мають стати «комплексами», до того ж «об’єднаними спільною планувальною структурою». З жахом можна тільки уявити, як сільські голови, місцеві будівельники чи судді мають впоратись із розумінням таких об’єктів.

У статті 4 законопроекту зроблено стільки юридичних та мовних помилок, що виникає запитання щодо юридичної експертизи проекту , а чи була така експертиза? Адже типова помилка «визначення невідомого(об’єкта) через невідоме(планувальна організація території)» є класичним прикладом для студентів юридичних факультетів, тому її мав побачити будь-який юрист ще на етапі розробки проекту.

У статті 2 проекту є ще одна норма, яка є проблемною з точки зору термінології: «Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає…» Що мається на увазі під «державними органами»? Конституція України, зокрема фундаментальні статті 5 та 19 оперує поняттями «органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Далі в системі органів державної влади виокремлюються органи «виконавчої влади» і зміст частини 1 статті 2 фактично оперує повноваженнями, які належать органам місцевого самоврядування і органам виконавчої влади, але аж ніяк судам чи Верховній Раді України, які зазвичай на рівні політології чи журналістських публікацій також відносять до «державних органів». Але що припустимо для статті, не припустимо для закону. Посилання на те, що подібний термін є і в Законі «Про основи містобудування» навряд чи може бути добрим аргументом, оскільки сам закон ухвалювався задовго до прийняття Конституції України 1996 року.

Ще однією новелою цієї ж статті є частина 3: «3. Містобудівна документація розробляється на паперових і електронних носіях на оновленій картографічній основі в цифровій формі як набори профільних геопросторових даних у державній геодезичній системі координат УСК-2000 і єдиній системі класифікації та кодування об’єктів будівництва для формування баз даних містобудівного кадастру.» По-перше це вперше на рівні закону у статті вживається абревіатура «УСК-2000», що є не типово та неприпустимо для закону, по-друге така деталізація не є прийнятною для закону, по-третє «оновлена картографічна основа» , що це таке? Наскільки вона має бути оновлена, які для цього мають бути часові чи інші критерії, і чи оновлена значить чинна?

Такий аналіз тексту проекту може бути досить довгим, проте навіть те, що ми побачили відразу дає підстави зробити висновок, що юридична техніка законопроекту є дуже не досконалою, містить відверті помилки та не відповідність вживаної термінології, термінам встановленим Конституцією України.

5. Замість епілогу

Законопроекту «Про регулювання містобудівної діяльності» не зважаючи на широку інформаційну підтримку по суті не може стати «проривним» для економічного зростання в Україні. Надзвичайне , на перший погляд, спрощення життя для забудовників по суті може мати проблеми з реалізацією через недбалу юридичну техніку закону. Обмеження повноважень органів місцевого самоврядування, передусім рад, у плануванні та землевідведенні під будівництво, фактичне позбавлення права громадян на громадську участь при розгляді напрямів забудови, чи її окремих проектів не зупинить спротив людей при реалізації лобістських чи корупційних проектів забудови у містах.

Ліквідацію таких понять, як схеми планування території таких адміністративно-територіальних одиниць, як сільрада-міськрада, фактично стимулюватиме неефективне та корупційне використання земель між межами забудови населених пунктів.

Є ще одна найбільша небезпека не так від самого закону, як від прецеденту його ухвалення. Розмивання законом цілого пласту законодавства, що склалося, втручання один законом у сфери регулювання інших законів при відверто недбалій юридичній техніці може скласти небезпечний прецедент і в подальшому, коли законом з абсолютно нейтральною назвою буде перекроєно всю політичну систему України.

А. Ткачук 12.02.2011

Ці матеріали підготовлені Інститутом громадянського суспільства за підтримки, наданої Відділом демократії і врядування Місії USAID в Україні, Молдові та Білорусі відповідно до умов ґранту №121-А-00-03-00008-00 (Програма сприяння Парламенту II: Програма розвитку законотворчої політики) в рамках реалізації проекту з розвитку законодавчої техніки.

Коментарi:

  1. Коментар додано від імені Володимира Щербаченка і Олександри Матвійчук.

    Пропонуємо до статті 17 внести зміни та викласти частину 11 статті 17 в наступній редакції:

    ” Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується шляхом його розміщення на веб-сайті органу місцевого самоврядування та у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, а також у загальнодоступному місці у приміщенні такого органу, крім частини, що становить державну таємницю та належить до інформації з обмеженим доступом відповідно до закону. Зазначена частина включається до складу генерального плану населеного пункту як окремий розділ.
    Якщо генеральний план населеного пункту містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
    Графічні матеріали генерального плану населеного пункту, окрім тих, що становлять інформацію з обмеженим доступом, розробляються в формах доступних для громадськості. Дозволяється вільне копіювання в некомерційних цілях таких графічних матеріалів генеральних планів населеного пункту, включаючи матеріали, які належать до Державного картографічно-геодезичного фонду.
    Генеральний план населеного пункту виготовляється у формі, зручній для масового ознайомлення громадян і поширення.
    Орган місцевого самоврядування забезпечує загальну доступність матеріалів генерального плану населеного пункту в строк, що не перевищує термін відведений для публікації офіційних рішень органів місцевого самоврядування.
    Відповідальність за забезпечення загальної доступності генерального плану населеного пункту несуть посадові особи місцевого самоврядування”.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94