На головну Написати лист



Депресивність територій: що це таке і як з ним боротись?

•1. Замість вступу

Перед кожними виборами чи перед кожним розглядом проекту державного бюджету в Україні активізуються дискусії на тему, які регіони є донорами і які «годують» усіх інших, які ж регіони «сидять на шиї в держави» і замість того, аби розвивати власну регіональну економіку, постійно вимагають різноманітні дотації, субвенції, пільги для свого регіону чи своїх мешканців.

Для аргументації своєї правоти, перші , тобто «донори» показують офіційну статистику, яка характеризує такі показники, як валовий регіональний продукт на душу населення(ВРП), індекс матеріального добробуту (ІМД), прямі вилучення з власного бюджету. Другі, тобто ті, що є «реципієнтами» інтерпретують ту ж саму статистику таким чином: ми дійсно слабкі економічно , але не наша вина у тому, що в старі часи розвивали промисловість лише Східних та почасти Південних областей, а для решти залишалось майже винятково сільськогосподарське виробництво. При таких підходах в принципі про порівняльність економік промислових та сільськогосподарських областей говорити не можливо.

В принципі праві всі сторони, але правда й у тому, що показники ВРП не дають цілісної картини регіонального розвитку та регіональних проблем в Україні.

В кінці 90-тих років в Україні почали говорити про регіональний розвиток, вирівнювання міжрегіональних диспропорцій та «депресивні території». Поступово ці розмови стали певним чином матеріалізовуватись в нормативно-правових актах та політичних документах.

В різні роки, при різних урядах та різних конфігураціях парламентської більшості, інтенсивність цих розмов та суть урядових кроків була різною.

•2. Про депресивність територій в програмах урядів і угодах коаліцій 2003 - 2010 роки

Коли забути про політичні складові виборчих кампанії, а просто проаналізувати політичні документи, такі, як програми діяльності урядів, та угоди про коаліції, що були розроблені в період між 2003 та 2010 роками, можна стверджувати, що практично всі уряди та усі коаліції, питанню регіональної політики та особливо в контексті вирішення проблеми репресивності територій приділяли не першочергову увагу(можливо за винятком останнього Уряду Ю. Тимошенко, за діяльність якого було здійснено низку кроків щодо осмислення ідеології регіональної політики, але формалізація цієї ідеології так і не була завершена).

Нижче подано короткі витяги із названих політичних документів, які кожен може оцінити самостійно.

•1. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність”

запровадження механізмів подолання регіональних диспропорцій шляхом: законодавчого визначення механізмів державного стимулювання розвитку регіонів, зокрема підтримки розвитку депресивних територій;

Урядовий кур’єр вiд 17.09.2003 - № 173

•2. ПРОГРАМА діяльності Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність”

визначення чітких критеріїв надання територіям статусу депресивних;

Урядовий кур’єр вiд 31.03.2004 - № 60

•3. Програма діяльності Кабінету Міністрів “Назустріч людям”

( Програму затверджено Постановою КМ N 115 ( 115-2005-п ) від 04.02.2005 )

( Програму схвалено Постановою ВР N 2426-IV ( 2426-15 ) від 04.02.2005, ВВР, 2005, N 12, ст.209 )

 Державна регіональна політика базуватиметься на здійсненні перерозподілу ресурсів для підтримки депресивних територій та розв’язання проблем, які за своїми масштабами є загальнодержавними (вугільні шахти, зони забруднення тощо).

 Передбачається, зокрема забезпечити:

державну підтримку розвитку малих монофункціональних міст, депресивних територій;

Офіційний вісник України вiд 25.02.2005 - 2005 р., № 6, стор. 33, стаття 348, код акту 31634/2005 31634/2005

•4. Угода про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V скликання . 22.06.2006 р.

Голова фракції Блоку Юлії Тимошенко ТИМОШЕНКО Ю.В.

Голова фракції “Наша Україна” БЕЗСМЕРТНИЙ Р.П.

Голова фракції Соціалістичної партії України МОРОЗ О.О.

13. Активізація ресурсного потенціалу регіонів, забезпечення розвитку їх науково-технічного та інноваційного потенціалу, подолання депресивності територій.

5. Угода про створення Антикризової коаліції у Верховній Ради України V скликання між Фракцією Партії регіонів, Фракцією Соціалістичної партії України та Фракцією Комуністичної партії України

Від імені Фракції Партії регіонів В.ЯНУКОВИЧ

Від імені Фракції Соціалістичної партії України В.ЦУШКО

Від імені Фракції Комуністичної партії України П.СИМОНЕНКО

7 липня 2006 року.

13. Активізація ресурсного потенціалу регіонів, забезпечення розвитку їх науково-технічного та інноваційного потенціалу, подолання депресивності територій.

6. Угода про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання

Голова фракції блоку “Наша Україна - Народна Самооборона” В.А.КИРИЛЕНКО

Голова фракції Блоку Юлії Тимошенко Ю.В.ТИМОШЕНКО

29 листопада 2007 року

13. Активізація ресурсного потенціалу регіонів, забезпечення розвитку їх науково-технічного та інноваційного потенціалу, подолання депресивності територій.

7. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Український прорив: для людей, а не політиків”

{ Програму затверджено Постановою КМ N 14 ( 14-2008-п ) від 16.01.2008 }

вжиття заходів до підвищення мобільності робочої сили шляхом поширення інформації про стан регіональних ринків праці, впровадження додаткових стимулів до створення робочих місць у депресивних регіонах, розвитку вахтових методів тимчасового працевлаштування (в тому числі разом з Російською Федерацією та іншими країнами - членами СНД), відновлення мережі робітничих гуртожитків тощо

залучення ресурсного потенціалу регіонів, забезпечення розвитку їх науково-технічного та інноваційного потенціалу, подолання депресивності територій, створення умов для формування в кожному регіоні високотехнологічного господарського комплексу, в тому числі на кластерній основі.

запровадження механізму залучення інвестицій в економіку депресивних територій шляхом створення інвестиційних зон на умовах надання необхідних економічних стимулів для організації експортоорієнтованих виробництв;

запровадження державної підтримки здійснення заходів з подолання депресивності окремих територій шляхом підготовки та виконання відповідних програм;

8. УГОДА про створення Коаліції депутатських фракцій “Стабільність і реформи” у Верховній Раді України шостого скликання

До Коаліції депутатських фракцій “Стабільність і реформи” у Верховній Раді України шостого скликання увійшли:

- фракція Партії регіонів у Верховній Раді України;

- фракція Комуністичної партії України у Верховній Раді України;

- фракція “Блок Литвина” (Народна Партія, Трудова партія України) у Верховній Раді України;

- народні депутати України.

1.19. Активізація ресурсного потенціалу регіонів, збільшення їх економічної самостійності шляхом розширення власної доходної бази місцевих бюджетів та чіткого розподілу повноважень між регіонами і центром. Подолання депресивності територій.

Як видно із приведених вище документів, лише програма Уряду “Український прорив: для людей, а не політиків” містила деякі принципово важливі заходи, щодо подолання репресивності територій. Чи не вперше в політичному документі було означено, що репресивність територій напряму прив’язана до рівня зайнятості населення, а її подолання потребує в першу чергу інноваційних механізмів, а не перерозподілу ресурсів, про що мова йшла у попередніх політичних документах.

Проте на жаль, ці політичні ідеологеми не знайшли свого відображення у подальших документах, зокрема у Постанові від 2 березня 2010 р. N 235 «Про затвердження Порядку здійснення моніторингу соціально-економічних показників розвитку регіонів, районів та міст обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення для визнання територій депресивними».

•3. Термінологія та її хиби

Розв’язання проблеми депресивності територій, потребує цілком конкретних зрозумілих та ефективних організаційних, фінансових та інституційних механізмів, а отже має бути єдине розуміння усіх юридичних термінів, що застосовуються у нормативно-правових актах.

Сьогодні визначальним документом тут є Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» N 2850-IV від 8 вересня 2005 року ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, N 51, ст.548 ).

Оскільки для нас важливо з’ясувати зміст основних термінів та порівняти їх з подібною термінологією, що вживається в інших країнах, процитуємо декілька правових конструкцій із згаданого закону:

 1) депресивна територія - регіон чи його частина (район, місто обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення), що визнаються депресивними за умов та у порядку, визначених цим Законом.

 2) промисловий район - район, в якому частка зайнятих у промисловості перевищує частку зайнятих у сільському господарстві, а також райони, на території яких розташовані закриті або перебувають у стадії закриття вугледобувні та вуглепереробні підприємства;

3) сільський район - район, в якому частка зайнятих у сільському господарстві перевищує частку зайнятих у промисловості.

Далі у статті 9 Закону більш детально встановлюються вимоги до певних показників, які можуть стати підставою надання статусу депресивного території:

 Депресивним може бути визнано:

1) регіон, в якому протягом останніх п’яти років середній показник обсягу валового регіонального продукту (до 2004 року - обсягу валової доданої вартості) на одну особу є найнижчим;

2) промисловий район, в якому протягом останніх трьох років рівень зареєстрованого безробіття та частка зайнятих у промисловості є значно вищими, а обсяг реалізованої промислової продукції (робіт, послуг) на одну особу та рівень середньомісячної заробітної плати є значно нижчими за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи;

3) сільський район, в якому протягом останніх трьох років щільність сільського населення, коефіцієнт природного приросту населення, рівень середньомісячної заробітної плати та обсяг реалізованої сільськогосподарської продукції (робіт, послуг) на одну особу є значно нижчими, а частка зайнятих у сільському господарстві є значно вищою за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи;

4) місто обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення, в якому протягом останніх трьох років рівень зареєстрованого, зокрема довготривалого, безробіття є значно вищим, а рівень середньомісячної заробітної плати є значно нижчим за відповідні середні показники розвитку територій цієї групи.

Граничні рівні відхилення соціально-економічних показників розвитку територій, від середніх показників розвитку територій відповідних груп визначаються Кабінетом Міністрів України.

Навіть простий аналіз цих термінів може свідчити про хибність відбору багатьох критеріїв.

Депресивність регіону категорія в першу чергу не економічна, а соціальна. Економічні показники не дають і не можуть дати усієї картини щодо ситуації в регіоні. Адже економіка є лише обслуговуючим фактором для людини.

Адже для людини в першу чергу важливим є не умовні гривні на душу населення, що формуються в регіоні, а можливість мати комфортне, безпечне життя для себе і своїх дітей, а це не завжди корелюється з таким показником як ВРП.

Далі аналіз показує, що депресивними територіями можуть бути міста обласного значення(для українських правил це з населенням понад 50 тисяч осіб) та промислові або сільські райони.

Якщо взяти до уваги, що сьогодні частка зайнятих безпосередньо у сільськогосподарському виробництві є просто мізерною і за останні 8 років скоротилась майже у 4 рази з 2,5 млн до 780 тисяч осіб, то сільського району у визначенні цього закону взагалі віднайти не можливо.

Якщо ж подивитись критерії для визначення району депресивним, то тут набір умов, які мають наступити одночасно, є досить складним і заплутаним.

Так для промислового району такими показниками є:

рівень зареєстрованого безробіття - значно вищий(понад 1,25) середнього по групі,

частка зайнятих у промисловості - значно вищий(понад 1,25),

обсяг реалізованої промислової продукції (робіт, послуг) на одну особу - значно нижчий(менше 0,75);

 рівень середньомісячної заробітної плати- значно нижчий(менше 0,75).

Причому всі показники мають бути достатніми для визнання району депресивним протягом останніх трьох років. Тобто практично отримати такий статус на підставі нинішніх критеріїв просто не можливо.

В 2008 році місто Яремча було єдиним містом, для визнання депресивним і є кандидатом на такий статус і в 2010 році. Це при цьому, що у місті стабільно зростає чисельність населення, а вартість землі тримається на відмітці близько 10 тисяч американських доларів за сотку! Невже таке можливо у депресивній території? В той же час місто Кіровськ з Луганської області де не залишилось жодної шахти, де працювало місцеве населення і де в результаті сильно деградувала уся соціальна сфера не входить до переліку депресивних.

Також претендентами на статус депресивного є міста Білгород-Дністровський з Одеської області , місто Новий Роздол з Львівської області та Новодністровськ Чернівецької області. Відверто кажучи це не останні міста в Україні і жодних реальних підстав для ярлика депресивності для цих міст явно не має.

Великою проблемою для розвитку залишаються території в межах району, які знаходяться у зонах ризикової доступності - територія навколо міста обласного чи навіть районного значення в межах розумної доступності для населення навколишніх сіл - це до 30 хвилин ще якось розвивається і не має стрімкого падіння чисельності населення. Для решти територій району, які знаходяться за межами такої доступності відбуваються незворотні процеси, села знелюдніються , бізнес не розвивається. Але для таких територій, які на справді є реально депресивними, жодні законодавчі критерії не діють і ці території не можуть отримати статус депресивних, оскільки такий статус дається винятково адміністративно-територіальним одиницям, що перераховані в урядовій постанові від 2 березня 2010 р. N 235.

Фактично депресивна, у розумінні українського законодавства територія, є лише одним із типів «проблемної» території. Різні типи таких проблемних територій потребують різних інструментів розвитку.

Відтак законодавство різних держав сьогодні оперує різними термінами і різними критеріями для визначення таких проблемних, з точки зору регіонального розвитку, територій і підбору для кожного типу території свого окремого інструменту державної підтримки та стимулювання розвитку.

•4. Міжнародний досвід визначення територій, що потребують підтримки регіонального розвитку.

Практично у кожній державі світу, особливо ж коли ця держава є хоча б трішки більшою ніж одне місто, є свої регіональні відмінності та свої проблемні території, які відстають у розвитку від інших в силу різних обставин і щодо яких держава здійснює різні кроки підтримки.

Відтак законодавство держав у сфері регіонального розвитку є різним, типи територій, ситуація в яких є загрозливою для стабільності і розвиток яких потребує державної підтримки також визначаються по-різному. Проте навіть для різних правових систем, є спільні риси, які потребують на увагу. В першу чергу мова йде про обов’язкове залучення до проблеми розвитку території не тільки ресурсів держави, але й місцевих бюджетних та не бюджетних ресурсів, і ці ресурси не просто йдуть на дотацію вирівнювання, а на проекти, які мають пом’якшити, чи вирішити проблему в території.

В Польщі Закон «Про принципи підтримки регіонального розвитку» від 12.05.2000 року ввів поняття «територія підтримки» - територія, виділена у зв’язку з існуванням на ній проблем розвитку і яка підлягає певним діям з боку Уряду, урядової адміністрації та одиниць територіального самоврядування.

Також у законі виділяються ще два типи територій підтримки - слабко розвинуті території та території з найнесприятливішими умовами розвитку.

В Угорщині, Закон «Про регіональний розвиток та планування землекористування» від 1996 року виділив такі типи територій, яким надається підтримка регіонального розвитку:

Слаборозвинутий регіон - територія, де рентабельність місцевої економіки, рівень розвитку інфраструктури та соціальні показники значно відстають від середній по країні.

Регіони, що підлягають реструктуризації - території, де ринок праці страждає від диспропорцій промислової структури і рівень безробіття значно перевищує, а частка зайнятих у промисловості та рівень занепаду промисловості перевищують загальнонаціональні показники.

Переважно сільськогосподарський(сільський) регіон - регіон, де частка сільськогосподарських працівників - найманих, або іншої форми зайнятості - переважає в структурі зайнятості, а переважна частина населення мешкає в селах та малих містах.

Прикордонний регіон у несприятливих умовах - населенні пункти, чия наближеність до кордону однобічно визначає та чинить негативний вплив на їхній розвиток.

У Словенії Закон «Про збалансований регіональний розвиток» оперує таким поняттям, як області із особливими проблемами розвитку, це як правило території, що включають кілька муніципалітетів, які мають несприятливі умови розвитку і отримують особливу увагу при творенні регіональної політики і визначення стимулів розвитку.

 В свою чергу області з особливими потребами розвитку поділяються на три підгрупи:

Економічно слабкі області або муніципалітети, це ті, у яких оподатковувані валові прибутки на душу населення в муніципалітеті є меншими або рівними 80% середньої величини по державі.

Область або муніципалітет із структурними проблемами і високим рівнем безробіття - зареєстрований рівень безробіття вищий середнього по державі на 20% і більше, частка сільського населення перевищує середній показник держави на 20% і вище.

Область із обмеженим розвитком і обмеженим потенціалом - частина області має зниження населення або частина області знаходиться у прикордонній смузі, що обмежує її можливості.

Дуже цікавим прикладом законодавчого регулювання регіонального розвитку та визначення територій, на які направляє зусилля держава є американський Закон «Про громадські роботи та економічний розвиток» від 1965 року.

Оскільки США має величезну територію, яка розміщена в різних кліматичних зонах, а економіка США є досить мобільною, у цій країні не тільки є завжди потенційно слабкі в економічному розвитку території виходячи із природних особливостей та присутності там корінних народів, але й періодично виникають нові проблемні території, як наслідок зміни структури промисловості та впровадження нових технологій чи закриття військових баз і полігонів.

Саме тому, законодавство США передбачає цілу низку типів територій, якими опікується держава і відповідальний міністр має значні повноваження для ідентифікації таких територій і визначення способів державної підтримки їх розвитку.

Особливими вимогами до визначення такої території підтримки є :

рівень доходу на душу населення території не більше 80% від середнього по країні; рівень безробіття на території за останній 24-місячний період, за який можливо отримати дані, перевищує рівень безробіття по країні понад 1%. Крім того Міністр може встановити, що територія стикнулась чи може стикнутись з особливою потребою, пов’язаною з фактичними або потенційними проблемами безробіття чи економічного пристосування до нових умов в економіці, що виникають.

•5. Українські реалії

Глобалізація світових процесів таки зачепила Україну і від цього нам нікуди не сховатись. Життя ставить перед державою та українським суспільством нові виклики не реагувати на які не можна, оскільки ми можемо просто щезнути із світової карти, як щезали десятки чи може й тисячі народів протягом світової історії.

Ці виклики мають як зовнішнє так і внутрішнє походження.

І якщо реагувати на виклики зовнішнього походження значно складніше, то внутрішні виклики, в умовах України не тільки погіршують ситуацію із зовнішніми викликами, але й часом провокують їх появу. Саме тому перетворення проблем, які породжують перед Україною внутрішні виклики у нові можливості має стати серйозним аргументом у нейтралізації викликів зовнішніх.

Зовнішні виклики

1) Розгортання глобальних, світових процесів таким чином, що суттєво змінюється міжнародний ринок розподілу праці, наростає конкуренція за всі види ресурсів, у першу чергу енергетичних, не тільки ускладнює умови для розвитку України, але й веде до втрати нею переваг свого геополітичного розміщення, як транзитної держави, мосту між Заходом і Сходом, між Північчю та Півднем Європи. Реальні проекти розміщення нових шляхів транзиту російських та середньо азійських енергоносіїв у Європу поза Україною, а так само , як і будівництво автотранспортних коридорів та логістичних центрів авіатранспортних перевезень за межами України тільки підтверджує реальність цієї ситуації.

2) Відставання України від розвинутих країн за показниками якості життя громадян, рівня інвестиційної привабливості, конкурентоздатності та розвиненості інноваційного середовища продовжує стрімко наростати. Цей виклик, пояснюється не тільки об’єднанням передових націй у Європейському Союзі і як наслідок різке зростання можливостей розвитку наших сусідів по європейському дому у порівнянні з Україною, але й передусім внутрішніми українськими проблемами. Знаходження 45-ти мільйонної держави за рівнем конкурентоспроможності в кінці першої сотні держав світу є ганьбою.

3) Створення потенційного напруження на українських кордонах, через формування сусідніми державами на прилеглих до державного кордону України територіях центрів зростання, що призводить до відтоку трудових, інтелектуальних та інших ресурсів з прикордонних регіонів України, додаткової соціальної напруги у цих регіонах.

Наші сусіди на заході, які стали повноправними членами ЄС ухвалили свої власні регіональні програми, як наприклад програма розвитку Східної Польща, з бюджетом понад 16 млрд. євро на 7 років і яка має перетворити сусідні з Україною воєводства Польщі на високорозвинені та багаті регіони, з іншого боку програма розвитку Бєлгородщини і перетворення Бєлгорода у альтернативу Харкову.

Аналогічна ситуація і менших відтинках українських кордонів з Угорщиною та Румунією. Ставши членами ЄС наші західні сусіди отримали значно більші у порівнянні з Україною можливості для власного розвитку і особливо порубіжних регіонів.

Внутрішні виклики

1) Відсутність сформованих загальнонаціональних, визнаних суспільством цінностей, які зміцнювали б єдність держави; загальнодержавного політичного, економічного, мовного, культурного, інформаційного простору.

На жаль в Україні відбулась «само автономізація» регіональних спільнот. Своє телебачення, свої газети, свої ВУЗи, свої олігархи, своя історія із своїми міфами. Розмивання спільності простору веде до внутрішніх протистоянь з причин, які для наших сусідів виглядають просто неймовірно дрібними на фоні глобальних викликів.

2) Політична структуризація регіонів і намагання використати її разом з проблемами регіонального розвитку, економічними, соціальними, культурними, ментальними та іншими відмінностями між регіонами для загострення політичного протистояння, як на національному рівні так і міжрегіональних відносинах.

Нетерпимість між політичними силами, що мають дуже виразну регіональну електоральну підтримку призводить до паралічу інститутів демократії, руйнує перші паростки єдності в українському суспільстві, створює загрози збереженню територіальної цілісності держави.

3) Відсутність адекватної державної регіональної політики, ще більш посилила ризики та негативні тенденції українського життя: наростання асиметрії в рівнях розвитку регіонів, деградацію села, кризу міської поселенської мережі, скорочення кількості та погіршення якості трудового потенціалу, посилення міграції з багатьох регіонів України працездатного населення, особливо молоді за межі України.

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ.

Відлік часу з початку спроби реалізовувати державну регіональну політику в Україні з великою часткою вірогідності можна почати з дня ухвалення Указу Президента України № 341/2001 «Про Концепцію державної регіональної політики» 25 травня 2001 року.

Загалом цей документ мав більш теоретично-методичний характері не містив головного - способу та параметрів моніторингу його виконання, а механізми реалізації державної регіональної політики не мали інноваційного характеру.

Не зважаючи на це частина елементів в першу чергу інституційного характеру, хоча і з значним запізненням була реалізована, зокрема було визначено в 2007 році центральний орган виконавчої влади, відповідальний за реалізацію державної регіональної політики - Міністерство регіонального розвитку та будівництва України. Проте створивши нове міністерство, яке мало бути утворене ще до 2003 року відповідно до згаданої концепції, Уряд так і не розвів чітко повноваження у цій сфері між Міністерством економіки та новоутвореним міністерством.

Протягом 2008-2009 років новоутворений Мінрегіонбуд поступово, крок за кроком відвойовував нові позиції у сфері формування та реалізації державної регіональної політики, опановуючи її нові сегменти, такі як формування необхідної законодавчої бази, визначення типів територій, що потребують державної підтримки, розвиток транскордонного співробітництва, формування нової територіальної основи місцевої влади, творення інституцій регіонального розвитку.

Проте останні зміни, що відбулись у системі ЦОВВ дають підстави вважати, що Мінрегіонбуд тепер перетвориться у Держбуд і більшість новел у регіональній політиці, що були започатковані у минулі роки буде поховано.

Як уже йшла мова вище, основним документом, що визначає певну ідеологію політики регіонального розвитку в Україні є Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, N 51, ст.548 ) { Із змінами, внесеними згідно із Законом N 3235-IV ( 3235-15 ) від 20.12.2005, ВВР, 2006, N 9, N 10-11, ст.96 }.

На основі цього закону було розроблено Державну стратегію регіонального розвитку, що була затверджена Постановою Уряду від 21 липня 2006 р. N 1001 «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» { Із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ N 750 ( 750-2007-п ) від 16.05.2007 }

Розпорядження КМУ від 29 липня 2009 р. N 891-р «Про затвердження плану заходів на 2010 рік щодо реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року»

Цей закон та Державна стратегія регіонального розвитку мали слугувати розробленню регіональних стратегій розвитку та угод між Урядом України та українськими регіонами в особі обласних рад (Верховної Ради АРК).

На жаль цього виявилось мало. Як показує аналіз, кожен з названих вище документів живе власним життям , а пріоритети визначені у цих документах не є гармонізованими.

І це не дивно, оскільки починаючи із самої термінології, закінчуючи банальною відсутністю коштів на регіональний розвиток, регіональна політика в Україні залишається найбільш «совковою» із усіх політик і не налаштована на системне вирішення проблем міжрегіональних диспропорцій , місцевого егоїзму та відчуженості, не кажучи про реагування на виклики, які постали перед Україною.

Чи є вихід? Звісно є. Ще в липні 2008 року Уряд, правда дещо дивним чином(протокольно), схвалив Концепцію державної регіональної політики, яка розроблена на основі кращого європейського досвіду та містить перевірені на прикладі старих та нових членів ЄС ефективні інструменти регіонального розвитку.

На жаль майже рік погоджень серед Центральних органів виконавчої влади так і не закінчились ухваленням на Уряді проекту закону, що випливає із згаданої Концепції «Про засади державної регіональної політики» і який уже в 2010 році міг би запустити нові інструменти регіонального розвитку в Україні.

Що і як пропонують вирішувати нові концептуальні документи «Концепція державної регіональної політики» в редакції липня 2008 року та проект Закону «Про засади державної регіональної політики» в редакції грудня 2009 року?

Напрями сучасної державної регіональної політики

Напрями сучасної державної регіональної політики мають бути сконцентровані на вирішенні найбільш нагальних проблем та кореспондуватись з пріоритетами політики.

До напрямів державної регіональної політики в першу чергу належить:

формування ефективної системи публічної влади в регіонах для надання якісних публічних послуг людям;

стимулювання міжрегіональної інтеграції, подолання міжрегіонального відчуження та інтеграції регіональних інформаційних, освітніх просторів у єдиний загальноукраїнський простір;

створення ефективних механізмів представництва на загальнонаціональному рівні інтересів регіонів, а на регіональному - територіальних громад, забезпечення врахування самобутності регіонів та їх конкурентних переваг при формуванні та реалізації державної регіональної політики.

Відповідно пріоритетами політики визначено:

  • - оптимізацію територіальної основи публічної влади із упорядкуванням меж адміністративно-територіальних одиниць, чітким розподілом сфери повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
  • - створення та підримання повноцінного життєвого середовища, підвищення якості життя людей, зменшення територіальної диференціації за індексом людського розвитку, формування поліцентричної системи розвитку території держави;
  • - запровадження критеріїв визначення «проблемних» територій у регіонах та впровадження заходів державного реагування на ситуації що склалися у них;
  • - запровадження дієвих механізмів державної підтримки міжрегіональної інтеграції, виконання міжрегіональних проектів та програм ефективного використання місцевих ресурсів.

Реалізація нової державної регіональної політики потребує нових інструментів у відповідних сферах: фінансово-економічного забезпечення; підвищення конкурентоспроможності територій та сприяння інноваційному розвитку; інституційного забезпечення; інтеграції регіонів та партнерства.

Найбільш важливими новелами тут є інструментарій у сфері фінансово-економічного та інституційного забезпечення, до якого належить:

1) бюджетне планування (коротко, середньо термінове та перспективне);

2) бюджетне вирівнювання;

3) цільові трансферти для вирішення пріоритетних завдань регіонів;

4) бюджети розвитку всіх місцевих бюджетів, які формуються на довгостроковій основі та стабільних джерелах надходжень;

5) концентрація фінансових ресурсів для досягнення пріоритетних цілей та реалізації програм регіонального розвитку;

6) прямі державні інвестиції на реалізацію проектів, спрямованих на розбудову та модернізацію інфраструктури;

7) окремі бюджетні програми стимулювання розвитку регіонів;

8) стратегічне планування регіонального розвитку;

9) угоди щодо регіонального розвитку;

10) фінансування програм та проектів регіонального розвитку через фонд регіонального розвитку.

Як бачимо, нові підходи не відкидають інструментарію, який було напрацьовано у попередніх нормативно-правових актах. Просто до класичного переліку додаються нові інструменти, найбільш важливим з яких є фонд регіонального розвитку.

Національний фонд регіонального розвитку мав бути створеним Кабінетом Міністрів України для фінансування довгострокових міжрегіональних та регіональних програм та проектів розвитку вартістю понад десять[1] мільйонів гривень.

Пропонувалось, що кошти Національного фонду регіонального розвитку формуються за рахунок таких надходжень:

1) п’яти відсотків від податку на прибуток підприємств, за винятком підприємств комунальної власності;

2) дотацій з державного бюджету за окремою статтею на політику регіонального розвитку;

3) міжнародної та іноземної фінансової допомоги;

4) кредитів, якщо на це надано згоду Національної ради з питань державної регіональної політики;

5) інших коштів, не заборонених законом.

Якщо спроектувати ці вимоги на нинішній рівень податку на прибуток підприємств, що формується в Україні, то мінімальна сума надходжень до цього фонду може скласти понад 2,4 млрд. гривень, що у два рази більше ніж субвенція на соціально-економічний розвиток регіонів, що надавалась регіонам з державного бюджету України у 2008 році - 1,15 млрд. гривень. Для порівняння у 2009 році в зв’язку з кризою станом було профінансовано близько 820 мільйонів гривень .

Цікавим виглядає сам спосіб розподілу коштів Стабілізаційного фонду по об’єктам і територіям. Так із загальної суми 820 млн., 317,25 млн.(38,6%) це об’єкти сфери освіти; 311,85 млн.(38%) - охорони здоров’я і лише 36,9 млн., або 4,5% склало фінансування об’єктів інфраструктури.

Що стосується територіального розподілу, то наприклад Миколаївська область отримала майже 18,5 млн. грн., а місто Буча - 20 млн. грн.!, причому окремим рядком від Київської області, яка отримала 31,5 млн. гривень.

Фактично кошти Стабілізаційного фонду були використані, як звичайна субвенція на соціально-економічний розвиток, яка не має жодного відношення до реальної регіональної політики, нарощування регіонального економічного потенціалу, а переведення цієї звичної субвенції на фінансування із стабфонду просто різко посилило лобістський характер її розподілу та фактично перевело на ручний режим розподілу коштів на підставі суб’єктивних рішень, а не об’єктивних показників.

В цій ситуації наявність такого фонду, який працюватиме виключно на регіональний розвиток, відкриває ще одне додаткове джерело надходжень - міжнародні фінансові інституції та транснаціональні банки.

Світовий банк, Морган груп, Дексія груп, низка інших крупних гравців на фінансовому ринку зацікавлені вкласти великі кошти у проекти в Україні,(принаймі так було станом на липень 2008 року) але адмініструвати не великі, за їх мірками проекти, вони не будуть, це може якраз здійснювати Національний фонд. Відтак виглядає цілком реальним залучення до цього фонду зовнішніх ресурсів, ще мільярдів на 5 гривень.

Важливим тут також є те, що кошти фонд міг би надавати, як у вигляді грантів(на безповоротній основі) так і у вигляді кредитів.

Це залежатиме від змісту проекту. Наприклад: у місті Дніпропетровськ величезна проблема - комунікація між правим і лівим берегами Дніпра. Потрібен міст через Дніпро. Але міст у цьому випадку потрібен не тільки місту. Він стане важливим чинником комунікації між кількома регіонами правобережної та лівобережної України, скоротить час та здешевить витрати на рух товарів між цими регіонами. Тому такий проект може бути профінансованим на безповоротній основі.

Якщо ж, знову таки наприклад, біля цього мосту місто Дніпропетровськ хоче облаштувати площадку для інвестиційного проекту, яка може бути продана інвестору, то кошти на її облаштування будуть надані у формі кредиту.

Фактично новий інструмент, крім прагматичної ролі фінансування проектів, які мають давати досить швидку економічну віддачу, матиме важливу виховну та навчальну роль.

По-перше, фінансову підтримку отримають в першу чергу ті, хто є ініціативним та достатньо кваліфікованим, аби підготувати економічно спроможний проект; по-друге, працюючи з українськими фондами, регіональна та місцева влада зможе не тільки оволодіти новим фінансовим інструментом для регіонального розвитку, а й навчитись готувати проекти для отримання коштів із європейських структурних фондів у недалекому майбутньому.

Враховуючи українські реалії та бюджетне законодавство, фонд регіонального розвитку можна створити як Державний фонд регіонального розвитку, який є складовою частиною спеціального фонду Державного бюджету України і має постійне багаторічне бюджетне призначення.

Фактично українська формула Державного фонду регіонального розвитку поєднала європейський підхід до фінансування заходів та проектів регіонального розвитку через процедури фонду та відповідає українській традиції, що бюджетні кошти можуть бути використані винятково через державні розпорядники коштів відповідно до традиційних процедур та з дотриманням усієї системи державного контролю.

Аби уберегти Фонд від лобізму та корупції, законопроектом передбачено цілу низку спеціальних процедур, які практично не можливо обійти. Адже фонд фінансує лише ті проекти, які відповідають певним умовам:

По-перше - проект, що подається на фінансування з Фонду має отримати погодження на рівні координаційної ради розвитку регіону;

По-друге - відповідати плану заходів з реалізації програми розвитку регіону, яка в свою чергу має відповідати державній стратегії регіонального розвитку;

По-третє - має бути частка фінансування з місцевого бюджету;

По-четверте - проект має відповідати пріоритетам, визначеним Національною координаційною радою на поточний рік;

По-п’яте - перемогти на конкурсі проектів.

Особлива увага приділена процедурі проходження коштів від Фонду до виконавця та контролю, який є більш жорсткіший навіть від того, який існує сьогодні для бюджетних коштів, адже до такого контролю долучається контроль з боку Національної координаційної ради.

Ще однією принциповою новелою законопроекту є запровадження системи спеціальних погоджувальних процедур через систему консультативно-дорадчих органів, які створюються відповідно до цього закону.

Великою проблемою нинішньої української політичної дійсності є її велика конфліктність. Всі конфліктують зі всіма. Фактично на національному, регіональному, а подекуди і на місцевому рівнях не існує інструментів для погодження інтересів різних суб’єктів регіональної політики.

Вироблення політики відбувається за принципом - переможець отримує все. А цей принцип у своїй суті є конфліктним. Відсутність поетапних консультацій між владою національного, регіонального та місцевого рівнів, врахування державних, регіональних, місцевих інтересів, інтересів бізнесу, науки та громадськості при підготовці політик, веде то несприйняття розробленої політики певними її суб’єктами. Відтак ефективність такої політики є низькою.

Розв’язати цю проблему має система спеціально утворених для цього органів - Національної координаційної ради регіонального розвитку та координаційних рад розвитку регіонів, що будуть створені у регіонах.

Саме така модель добре зарекомендувала себе у багатьох східно-європейських країнах.

Агенції регіонального розвитку

Якщо ради регіонального розвитку є свого роду політичними органами, де виробляється ідеологія та затверджується стратегія регіонального розвитку, то агенції регіонального розвитку мають стати реальними інституціями, які ведуть повсякденну роботу з пошуку інвесторів для регіону, готують проекти регіонального розвитку, займаються промоцією регіону в Україні та за її межами.

Фактично Агенція регіонального розвитку(АРР) у регіоні має стати модератором процесу регіонального розвитку.

На жаль ні місцева державна адміністрація, ні обласна рада не можуть виступами на ринку регіонального розвитку, як мобільні , вільні від бюрократичних процедур, висококваліфіковані та конкурентноспроможні інституції, і це не є їх головним завданням.

Генерувати ідеї та доводити їх до реальних проектів зможуть саме АРР, які будуть створюватись у кожному українському регіоні на засадах приватно-публічного партнерства.

Агенції регіонального розвитку засновуються відповідно Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами та відповідними державними адміністраціями. Засновниками агенції регіонального розвитку можуть бути також регіональні торгово-промислові палати, асоціації підприємців, фінансові установи, що діють у відповідному регіоні, регіональні представництва асоціацій органів місцевого самоврядування чи асоціації органів місцевого самоврядування відповідного регіону, вищі навчальні заклади та наукові установи регіону.

Фактично заснування АРР має стати спільною волею представницької та виконавчої влади на рівні регіону при участі у цьому процесі місцевого бізнесу, громадськості, науки. Тільки таким чином опікування питаннями регіонального розвитку стане важливим для усіх суб’єктів регіонального розвитку, а не тільки виконавчої влади.

АРР утворюватимуться у організаційно-правовій формі установи. Після заснування це окрема юридична особа з неприбутковим статусом. Її головне завдання не пов’язане з отриманням прибутку в інтересах засновників чи працівників установи.

Крім пошуку інвесторів, промоції регіону, АРР допомагатиме суб’єктам регіонального розвитку у підготовці проектів регіонального розвитку, які можуть бути підтримані фондами регіонального розвитку, готуватиме пропозиції щодо поліпшення інвестиційного клімату в регіоні, сприяти відповідній раді регіонального розвитку , обласній раді та обласній державній адміністрації у підготовці стратегій та програм регіонального розвитку.

АРР також здійснюватиме реальний моніторинг регіонального розвитку, виявляти проблеми у реалізації програм розвитку та готувати пропозиції щодо їх корегування.

Світовий форум регіонального розвитку на Мадейрі в грудні 2009 року, був організованим та успішно проведеним не органами виконавчої влади Португалії, його організувала та провела Агенція регіонального розвитку Мадейри, невеликого острову в Атлантиці із 260 тисячним населенням.

Проекти, які презентувались учасниками з різних країн і які стосуються регіонального розвитку у їхніх країнах також готувались та впроваджувались подібними агенціями.

Дуже цікавим тут була презентація Агенції регіонального розвитку Каталонії(Іспанія), яка реалізує грандіозний проект із просування Каталонії як в Іспанії, так і в світі. Саме АРР висунула лозунг, який ілюструє її місію: «Інвестуй в Каталонію! Експортуй з Каталонії!». 40 представництв, що має Каталонія по світу завдяки АРР допомагає реалізації цієї місії.

Міжнародний форум на Мадейрі показав, що в більшості держав світу уже відмовились від такого «універсального» терміну, як «депресивний регіон» і від практики постійної його бюджетної підтримки. Натомість до бюджетної підтримки, яка надходить як субсидія вирівнювання, додається реальна державна підтримка програм та проектів розвитку у цій проблемній території, які у визначені терміни можуть дати суттєвий ефект.

•6. Інформація для роздумів

Цікавою є статистика щодо окремих важливих з точки зору визначення депресивності регіонів показників.

Суб’єкт Скорочення населення на 1 тис. осіб2009 рік ВРП на душу населення, грн. Податкові надходження на душу населення2008 рік Доход на особу
Україна - 3,8 15 907,80 4006,1 3998,2
АРК - 0,9 11 204,46 2231,0 3593,9
Волинська 0,7 10 467,57 1532,2 3523,5
Закарпатська 1,3 9 146,95 1387,9 2907,6
Донецька - 7,3 19 825,76 4286,3 4488,5
Дніпропетровська - 5,5 22 131,88 5698,1 4291,9
Луганська - 8,5 14 489,91 2770,4 3861,2
Рівненська 0,7 10 145,98 1683,7 3354,1
Чернігівська - 10,0 10 882,14 2925,6 4143,2
Чернівецька 0,4 7 990,46 1347,7 2997,2
Київ 6,6 59 091,25 19681,0 6917,8

За цими показниками, якщо брати лише економічну складову, то навіть Чернігівська область не тягне на «звання» депресивної. Але за показником скорочення населення зрозуміло, що в середині області є серйозні проблеми, які мають вирішуватись якнайскоріше, оскільки знелюднення означає занепад територій. Враховуючи прикордонне розміщення більшості районів Чернігівської області, занепад цих територій несе пряму загрозу національній безпеці та цілісності території держави.

Цікавою виглядає також позиція з Донецькою областю, де попри високий економічний розвиток має місце значний темп скорочення населення, що поряд з низьким індексом людського розвитку цієї області також викликає запитання, щодо вірного позиціонування області в економічній системі держави.

Фактично у кожній з українських областей, є «проблемні» території, які на жаль відповідно до українського законодавства не можуть бути локалізованими , а відтак до них не можуть застосовуватись жодні механізми державної підтримки, які передбачені нормативними актами.

Саме тому, сьогодні питання «проблемних територій» потребує детального осмислення для зміни підходів до правового регулювання, замінивши способи ідентифікації проблемності та державної підтримки, які передбачені законом «Про стимулювання розвитку регіонів».

Проміжні висновки

  • 1. Українське законодавство про депресивні території, яке базоване на законі «Про стимулювання розвитку регіонів» не дає змоги визначити певну територію «депресивною», а відтак допомогти їй вирішити проблеми розвитку.
  • 2. Регіональні та державні програми, які реалізуються для подолання «депресивності» чи «бідності» не дають реальних результатів, оскільки, при підготовці та реалізації таких програм допускаються системні помилки, які ніхто не хоче бачити: як правило не проводиться системний аналіз, що дає змогу визначити причини «депресивності» та «бідності», а без визначення причини не можливо розробити реальних заходів для її ліквідації; програми майже ніколи не орієнтуються на результат, а є швидкою політичною реакцією на проблему, тому процес тут є важливішим від результату - головне почати; вирішення проблеми є довготривалим процесом, який потребує тривале фінансування та моніторинг, що є майже не можливим при нинішньому бюджетуванні та змінах уряду.
  • 3. Розв’язання проблеми «депресивних територій» можливе лише у переорієнтації філософії державної регіональної політики відповідно до Концепції державної регіональної політики, розробленої Мінрегіонбудом у 2008 році, та проведенні реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.
  • 4. Мінімізація місцевих та регіональних проблем розвитку не можливе без залучення до цього процесу усіх секторів суспільства в регіоні чи громаді та узгодження при розробці і реалізації програм розвитку секторальних політик з планувальними містобудівними документами, як Генеральна схема планування території України, схеми планування територій областей, генпланів населених пунктів.

Відповідальними за місцевий та регіональний розвиток в Україні є місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Проте їх ресурси, передусім кадрові та фінансові є доволі обмеженими, тому ці органи у своїй більшості апелюють до держави - надайте більше коштів і ми все зробимо. Насправді це тупиковий шлях. Виключно державних бюджетних коштів на всіх не вистачить, тому слід формувати в першу чергу власні місцеві ресурси.

Одним із таких важливих ресурсів є громадська активність, яка може надати місцевій владі нові можливості, наприклад при розробці стратегії розвитку, створені агенції регіонального розвитку, акумуляції ресурсів донорів, через різноманітні іноземні фонди, тощо.

Анатолій Ткачук, 25.04.2010

 


 

[1] Ця сума може бути і вищою. Рішення про збільшення нижньої межі фінансування проектів з Національного фонду може бути ухвалене вищим органом управління фонду за погодженням з Національною радою з питань державної регіональної політики.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94