На головну Написати лист



ПРО ПЕРСПЕКТИВУ «ПРОЕКТІВ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ» В УКРАЇНІ

Події листопада 2013 січня 2014 року дають змогу перефразувати відому тезу про політику «коли ти не цікавишся політикою, політика зацікавиться тобою» у новотворення «якщо ти не проводиш реформи, реформи починаються самі у час коли ти цього не чекаєш і у формі, яка може бути дуже небезпечною».

Захоплення  облдержадміністрацій в різних українських регіонах, поява купи публікацій на тему «хто кого годує», підняття питання про федералізацію і апофеоз - створення «українського фронту» для звільнення України від окупантів-українців показало, що державна влада, яка уже багато років говорить про реформи місцевого самоврядування та державної регіональної політики і нічого для реалізації цих реформ не робить сама заклала міну сповільненої дії, яка на кінець і вибухнула.

Мета цієї записки значно вужча ніж аналіз причин не проведення цих реформ і ми зачепимо лише маленьку частину проблеми, а саме, яким чином сьогодні регіони можуть планувати фінансування власних розвиткових проектів  і чи можуть взагалі.

Коли в основному тіло цієї записки уже було сформоване, в Україні ще не було ухвалено закону про Державний бюджет України на 2014 рік і хоча й були підозри щодо можливого блокування роботи Державного фонду регіонального розвитку(ДФРР), але все таки здавалось, що в 2014 році більше шансів на повноцінне функціонування цього фонду, хоча б виходячи із того, що в Державній стратегії регіонального розвитку України(ДСРР) до 2020 року саме кошти ДФРР є основним джерелом фінансування регіонального розвитку і що фінансування державних заходів ДСРР має здійснюватись за кошти технічної допомоги Європейського Союзу. А давно відомо, що умовою отримання коштів від ЄС є створення зрозумілої та прогнозованої системи фінансування регіонального розвитку.

Проте виглядає, що так не склалось. Закон про Державний бюджет України 2014 у статті 21 фактично вкотре похоронив інструмент ДФРР і віддав фінансування регіонального розвитку на ручний режим Уряду.

Попри це, є ще одна значна законодавча проблема у зрозумілому та прогнозованому використанні коштів ДФРР - заплутаність термінології, яка використовується щодо проектів, котрі могли б бути розвитковими проектами для регіонів та специфічність їх оформлення, реєстрації та розгляду, яка встановлюється різними нормативно-правовими актами щодо таких проектів.

Вступ:

Сьогодні в Україні принаймі є декілька різних способів та підходів до фінансування проектів в регіонах.

1. Фінансування за рахунок коштів ДФРР.

2. Державна підтримка інвестиційних проектів;

3. Надання державних гарантій для проектів соціально-економічного розвитку;

4. Надання державних субвенцій на реалізацію проектів-переможців Всеукраїнського конкурсу проектів місцевого самоврядування;

5. Надання з державного бюджету коштів на спільну реалізацію проектів транскордонного співробітництва.

Фінансування за рахунок коштів ДФРР

Розподіл коштів ДФРР регулюється сьогодні статтею 24-1 БКУ[1] та Постановою КМУ  від 4 липня 2012 р. № 656 «Питання державного фонду регіонального розвитку» якою затверджено 2 положення:

Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів), що можуть реалізуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку;

Порядок використання коштів державного фонду регіонального розвитку

Основними проблемами нормативного характеру тут є:

  • Не чітке визначення розуміння поняття «інвестиційна програма/проект»;
  • Фактична неможливість фінансувати «м’які» проекти, через прив’язку фінансування власне до «об’єктів»;
  • Не вирішення питання про зміст проекту та його прив’язку до стратегії розвитку регіону та плану її реалізації;
  • Слабка «конкурсна складова» досить формальні вимоги до можливості конкурсного відбору для фінансування проектів, що реалізують визначені регіональними стратегіями пріоритети розвитку.

Виходячи з того, що стаття 24-1 та Постанова №656 оперує поняттями «інвестиційна програма» «інвестиційний проект», має місце формальна підстава до проектів, які фінансуються із ДФРР застосовувати правове регулювання, що сформоване на підставі закон про інвестиційну діяльність.

Фінансування інвестиційних проектів, яким надається підтримка держави

Регулювання інвестиційної діяльності здійснюється на основі базового закону та низки спеціальних законів, що стосуються окремих видів інвестдіяльності чи територій з особливим статусом.

Про особливості провадження інвестиційної діяльності на території Автономної Республіки Крим, від 10.10.2013 № 639-VII

Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць. від 06.09.2012 № 5205-VI

Про підготовку та реалізацію інвестиційних проектів за принципом “єдиного вікна”. від 21.10.2010 № 2623-VI

Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на території міста Шостки Сумської області. від 18.11.2003 № 1251-IV

Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Чернігівській області.  від 18.11.2003 № 1250-IV

Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на території пріоритетного розвитку у Волинській області.  від 05.04.2001 № 2354-III

Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на території міста Харкова.  від 11.05.2000 № 1714-III

Про спеціальний режим інвестиційної діяльності на територіях пріоритетного розвитку в Житомирській області. від 03.12.1999 № 1276-XIV

Про спеціальні економічні зони та спеціальний режим інвестиційної діяльності в Донецькій області. від 24.12.1998 № 356-XIV

Про іноземні інвестиції . від 13.03.1992 № 2198-XII

Про інвестиційну діяльність.  від 18.09.1991 № 1560-XII

Про захист іноземних інвестицій на Україні. від 10.09.1991 № 1540а-XII

Найважливішим для розгляду нашого питання тут є закон «Про інвестиційну діяльність».  від 18.09.1991 № 1560-XII

В цьому законі, визначено поняття інвестиції «Інвестиціями  є  всі  види  майнових    та    інтелектуальних цінностей, що вкладаються в об’єкти підприємницької та інших видів діяльності, в результаті якої  створюється  прибуток  (доход)  або досягається соціальний ефект».

Тут також визначено поняття інвестиційного проекту:

«Інвестиційний проект    -   це   сукупність   цілеспрямованих організаційно-правових,  управлінських, аналітичних, фінансових та інженерно-технічних заходів,    які   здійснюються   суб’єктами інвестиційної діяльності та оформлені у     вигляді планово-розрахункових документів,   необхідних  та  достатніх  для обґрунтування,  організації та управління  роботами  з  реалізації проекту.   Розробленню   інвестиційного  проекту  може  передувати розроблення проектної (інвестиційної) пропозиції

Частина 3 статті 2 закону визначає вимоги до інвестиційного проекту, якому може надаватись державна підтримка.

Частина 2 статті 12-1 закону визначає, що «2. Державна   підтримка   для   розроблення   або  реалізації інвестиційних  проектів   надається   виключно   після   державної реєстрації  проектних (інвестиційних) пропозицій або інвестиційних проектів та оцінки їх економічної  ефективності,  яка  проводиться центральним   органом   виконавчої  влади,  що  реалізує  державну політику  у  сфері економічного розвитку, протягом одного місяця у порядку  та  згідно  з  критеріями  (  684-2012-п ), встановленими Кабінетом Міністрів України.»

Отже, виходячи із змісту закону про інвестиційну діяльність можна стверджувати, що всі нинішні проекти в регіонах, які реалізовуються за участі державних коштів мають підпадати під правове регулювання цього закону і проходити державну реєстрацію у порядку, визначеному урядом.

Виходячи із цього закону, згаданої вище постанови уряду, для реалізації цього закону МЕРТ ухвалено низку  НПА, а саме:

1. Про затвердження Методики проведення державної експертизи інвестиційних проектів та форми висновку за її результатами

Наказ, від 13.03.2013 № 243 Зареєстровано: Мін’юст України від 18.03.2013 № 437/22969

2. Про затвердження форми реєстраційної картки інвестиційної пропозиції, інвестиційного проекту

Наказ, від 21.01.2013 № 53 Зареєстровано: Мін’юст України від 01.02.2013 № 210/22742

3. Деякі питання проведення оцінки економічної ефективності проектних (інвестиційних) пропозицій та інвестиційних проектів

Наказ, від 29.12.2012 № 1532 Зареєстровано: Мін’юст України від 15.01.2013 № 124/22656

4. Про затвердження форми заяви про розгляд інвестиційного проекту або проектної (інвестиційної) пропозиції

Наказ, від 03.09.2012 № 965 Зареєстровано: Мін’юст України від 19.09.2012 № 1602/21914

5. Форма інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка

Наказ, від 19.06.2012 № 724 Зареєстровано: Мін’юст України від 02.08.2012 № 1310/21622

6. Порядок розроблення інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка

Наказ, від 19.06.2012 № 724 Зареєстровано: Мін’юст України від 02.08.2012 № 1309/21621

7. Про затвердження форми проектної (інвестиційної) пропозиції, на основі якої готується інвестиційний проект, для розроблення якого може надаватися державна підтримка, Порядку розроблення та форми інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка

Наказ, від 19.06.2012 № 724 Зареєстровано: Мін’юст України від 02.08.2012 № 1308/21620

8. Про затвердження Положення про оцінку та конкурсний відбір запропонованих міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади інвестиційних проектів, що передбачають залучення коштів державного бюджету, і утворення комісії Міністерства економічного розвитку і торгівлі України з оцінки та конкурсного відбору інвестиційних проектів Наказ, від 13.06.2012 № 697 Зареєстровано: Мін’юст України від 25.07.2012 № 1254/21566

Проекти соціально-економічного розвитку

Поняття «проект соціально-економічного розвитку» появилось в Постанові КМУ «Деякі питання здійснення головними розпорядниками бюджетних коштів капітальних видатків понад обсяги встановлених бюджетних призначень» від 3 червня 2013 р. № 404 .

Цією Постановою було затверджено:

Положення про Фінансово-кредитну раду з відбору проектів, для реалізації яких залучаються кошти під державні гарантії;

Порядок залучення у 2013 році коштів під державні гарантії головними розпорядниками бюджетних коштів для здійснення капітальних видатків понад обсяги встановлених бюджетних призначень та повернення таких коштів;

Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для обслуговування та погашення зобов’язань за залученими під державні гарантії коштами для здійснення розпорядниками бюджетних коштів капітальних видатків.

Для реалізації цієї Постанови видано Наказ «Про деякі питання підготовки документів для реалізації  проектів соціально-економічного розвитку»  від 20.06.2013 № 699.

Ці документи регулюють порядок надання державних гарантій на реалізацію проектів «соціально-економічного розвитку», визначення яких за цією постановою таке:

«проект соціально-економічного розвитку (далі - проект розвитку) - сукупність заходів, спрямованих на створення (будівництво) нових або модернізацію, реконструкцію, технічне переоснащення діючих об’єктів, що перебувають у державній або комунальній власності, реалізацію національних проектів (складових національних проектів), які здійснюються в повному обсязі або частково за рахунок коштів, залучених головними розпорядниками під державні гарантії для здійснення капітальних видатків понад обсяги встановлених бюджетних призначень (далі - запозичення);»

Із змісту цієї постанови та наказу МЕРТ №699 можна зробити припущення, що «проекти соціально-економічного розвитку» не є «інвестиційними проектами» і на них не поширюється масив законодавства, що розроблений для «інвестиційних проектів». Але це навряд чи є можливим з юридичної точки зору.

Варто також зауважити, що  «проекти соціально-економічного розвитку» є винятково вкладенням коштів у тверду інфраструктуру(будівництво, ремонт, переоснащення), що є типовою капітальною інвестицією за рахунок кредитних коштів під які визначені державні гарантії. Відтак правовий режим щодо реалізації таких проектів також має визначатись законом про інвестиційну діяльність.

Надання державних субвенцій на реалізацію проектів-переможців Всеукраїнського конкурсу проектів місцевого самоврядування

Ще одним механізмом реалізації певних розвиткових проектів в регіонах є Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування, який запроваджено через ухвалення Постанови  від 18 січня 2003 р. N 64 «Про затвердження Положення про Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування».

Відповідно до цієї постанови, органи місцевого самоврядування готують за визначеною формою проекти, які подають на розгляд конкурсній комісії. Проекти фінансуються за рахунок субвенції з державного бюджету на ці цілі. Фактично і у випадку цього конкурсу ми маємо типову державну інвестицію в конкретний проект, проте ці проекти не проходять через процедури , визначені для інвестиційних проектів.

Проекти транскордонного співробітництва

Проекти транскордонного співробітництва є одним із елементів регіонального розвитку і реалізовуютьс я в Україні за рахунок коштів, визначених відповідними програмами ЄС та державного бюджету України.

Законом «Про транскордонне співробітництво» визначено, що таке проект транскордонного співробітництва: «проекти (програми) транскордонного співробітництва - комплекс заходів суб’єктів  та  учасників  транскордонного  співробітництва України, спрямованих на розвиток транскордонного співробітництва»

Порядок підготовки та відбору для фінансування таких проектів визначається Постановою КМУ  від 11 травня 2005 р. № 339

«Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсного відбору проектів (програм) транскордонного співробітництва, які можуть бути включені до державної програми розвитку транскордонного співробітництва»

Ця постанова визначає загальні вимоги до проекту, принципи формування комісії, що відбирає проекти та деякі засади конкурсності цього відбору.

Ні закон, ні постанова КМУ не встановлює обов’язку реєструвати проекти транскордонного співробітництва як інвестиційні, хоча за своєю суттю вони підпадають під дію закону про інвестиційну діяльність.

Висновки

Сьогодні для регіонального розвитку доступні декілька варіантів розвиткових проектів, вимоги до підготовки, реєстрації та відбору яких є різними.

Не зважаючи на те, що всі ці проекти, по суті визначення «інвестиційного проекту» за законом «Про інвестиційну діяльність» є інвестиційними щодо них не встановлено єдиної загальної процедури реєстрації, як це визначено базовим законом.

У випадку перевірки витрачання бюджетних коштів за такими джерелами, як Державний фонд регіонального розвитку, надання державних гарантій для кредитування реалізації проектів соціально-економічного розвитку, проектів-переможців всеукраїнського конкурсу програм і проектів органів місцевого самоврядування, а також проектів транскордонного співробітництва може виникнути питання щодо відсутності реєстрації цих усіх проектів, як інвестиційних, яким надається підтримка держави.

Враховуючи той факт, що визначення «інвестиційного проекту» яке міститься в базовому законі про інвестиційну діяльність є дуже широким і таким що допускає можливість виконання проектів без обов’язкового будівництва(м’які проекти) , для реального започаткування таких проектів не обов’язково вносити зміни до статті 24-1 Бюджетного кодексу України, достатньо внести зміни до Постанови №656., а  саме до «Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів), що можуть реалізуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку».

Правда тут слід розуміти, що раніше чи пізніше постане питання про проведення державної реєстрації проектів, які фінансуються з ДФРР відповідно до порядку, встановленого для інвестиційних проектів яким надається підтримка держави. Тому сьогодні варто спробувати гармонізувати між собою усі нормативні акти, які визначають вимого до розробки та фінансування згада даних вище «проектів», оскільки загальні вимоги та строки розгляду та реєстрації інвестиційних проектів є надто обтяжливими, особливо для невеликих проектів.

Замість післямови

Як уже мова йшла вища, ситуація в сфері регіонального розвитку, а особливо у міжрегіональних стосунках в Україна на кінець 2013 року вкрай загострилась.

Державна політика останніх років, коли і без того малий обсяг коштів на регіональний розвиток та субсидування регіонів розподіляється в ручному режимі уже призвела до загострення відносин між регіонами. Один із найбільш розвинених економічно українських регіонів Донбас, перетворився у головного реципієнта державного бюджету, регіональні органи влади не можуть вести не тільки середньострокового бюджетного планування, а й річного, оскільки суми коштів, які вони можуть отримати з бюджету залишається невідомою фактично до моменту їх отримання!

Попри це бюджет 2014 не став винятком. І в цьому документі продовжено курс на ручний режим і незрозумілу логіку розподілу бюджетних коштів між територіями.

Табл.1 Порівняльна таблиця норм Бюджетного кодексу України та Закону «Про державний бюджет України на 2014 рік» щодо порядку використання Державного фонду регіонального розвитку.

Бюджетний кодекс України Закон «Про державний бюджет України на 2014 рік»
Стаття 24-1. Державний фонд регіонального розвитку

1….

2. Кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання:

державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку;

державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіонального розвитку;

угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій;

державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

програм і заходів соціально-економічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо).

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад до 1 травня року, що передує плановому, подають центральному органу виконавчої влади з питань економічної політики пропозиції щодо програм і заходів, включаючи інвестиційні програми (проекти), що сформовані відповідно до частини другої цієї статті та можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку у наступному бюджетному періоді.

Центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики на підставі поданих пропозицій здійснює оцінку та відбір зазначених програм і заходів на конкурсних засадах у межах індикативного прогнозного обсягу коштів державного фонду регіонального розвитку з дотриманням таких критеріїв розподілу між Автономною Республікою Крим, областями та містами Києвом і Севастополем:

70 відсотків коштів - відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;

30 відсотків коштів - з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник менше 75 відсотків середнього показника по Україні).

За результатами здійснення оцінки та відбору центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики до 1 серпня року, що передує плановому, подає Кабінету Міністрів України для затвердження пропозиції щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку з переліком відповідних програм і заходів.

4. Порядок підготовки, оцінки та відбору програм і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, та порядок використання таких коштів (включаючи умови спрямування на таку мету частини коштів місцевих бюджетів) визначаються Кабінетом Міністрів України.

Стаття 21. Установити, що у 2014 році субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій є складовою державного фонду регіонального розвитку, обсяги якої затвердити у додатку № 11 до цього Закону.

Розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку за адміністративно-територіальними одиницями та відповідними програмами і заходами затверджується Кабінетом Міністрів України за погодженням із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, крім субвенції, визначеної у частині першій цієї статті.

Кошти державного фонду регіонального розвитку передаються з державного бюджету місцевим бюджетам у вигляді субвенції.

Як видно із таблиці 1, прогресивні, хоча й не зовсім досконалі норми Бюджетного кодексу повністю нівельовані  законом про державний бюджет, проте ж статті 24-1 не зупинена. Відтак через певний час контрольні органи, які опікуються витрачанням коштів з державного бюджету України будуть змушені визнати чергову низку порушень бюджетного кодексу при фінансування регіонів із ДФРР і хтось напевне може попасти під покарання.

Виходячи із нинішньої ситуації в країні, суперечностей між головними бюджетними законами та виходячи із необхідності повернення державної регіональної політики власне до потреб регіонів, конче необхідно повернутись до питання гармонізації законодавства з регіонального розвитку із бюджетним та інвестиційним законодавством.

А. Ткачук, 04.02.14


[1] Закон про Державний бюджет України на 2014 рік, не скасувавши цієї статті БКУ фактично її нівелював своєю статтею 21, проте враховуючи можливість перегляду закону про Держбюджет 2014 в найближчому майбутньому, посилання на статтю 24-1 БКУ є коректним.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94