На головну Написати лист



КОРОТКИЙ ПОПЕРЕДНІЙ АНАЛІЗ ЗАКОНУ «ОЛІЙНИКА-КОЛІСНІЧЕНКА» «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО СУДОУСТРІЙ І СТАТУС СУДДІВ” ТА ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ЗАКОНІВ ЩОДО ДОДАТКОВИХ ЗАХОДІВ ЗАХИСТУ БЕЗПЕКИ ГРОМАДЯН» ВІД 16.01.2014 РОКУ

Короткий попередній аналіз закону «Олійника-Колісніченка» «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян»   від 16.01.2014 року[1]

1. Назва і зміст

Законопроект від 14.01.2014 р. N 3879 називається «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян»

Власне цим законопроектом передбачалось внесення змін до таких законів:

1) Кодексу України про адміністративні правопорушення;

2) Кримінального кодексу України

3) Господарського процесуального кодексу України

4) Цивільного процесуального кодексу України

5) Кодексу адміністративного судочинства України

6) Податкового кодексу України

7) Кримінального процесуального Кодексу України

8) Закону України “Про міліцію”

9) Закону України “Про свободу совісті та релігійні організації”

10) Закону України “Про прокуратуру”

11)  Закону України “Про Службу безпеки України”

12) Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів»

13) Закону України “Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах”

14) Закону України “Про інформаційні агентства”

15) Закону України “Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення”

16) Закону України “Про виконавче провадження”

17) Закону України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”

18) Закону України «Про телекомунікації»

19) Закону України “Про Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації”

20) Закону України «Про судоустрій і статус суддів»

21) Закону України «Про громадські об’єднання»

Як бачимо із переліку законів, до яких вносить зміни законопроект(тепер уже закон Олійника-Колісніченка), назва законопроекту не відповідає його змісту, а предмет правового регулювання цього закону стосується декількох сфер правового регулювання, що є неприпустимим у техніці нормо проектування.

Закон України «Про Регламент Верховної Ради України[2] (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2010, № 14-15, № 16-17, ст.133) 10 лютого 2010 року № 1861-VI, а саме частина 2 статті 1 встановлює, що «2. Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.». Тому вся діяльність з підготовки та розгляду проектів законів має відповідати цьому документу.

2. Виходячи із розподілу повноважень між комітетами Верховної Ради України цей законопроект , виходячи із його змісту, а не назви мав бути закріпленим для підготовки до розгляду за цілою низкою комітетів, а не за одним комітетом з питань верховенства права та правосуддя на чолі із С. Ківаловим.

3. Порушення процедури розгляду у комітетах Верховної Ради України

Законопроект № 3879 було зареєстровано 14.01.2014 року, а уже 16.01.2014 він був ухвалений відразу в цілому. Це повне порушення процедури розгляду проекту, визначеної Регламентом:

«Стаття 93. Попередній розгляд законопроектів, проектів інших актів у комітетах

1. Кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у п’ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта, а також у комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства та в комітет, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку. Кожен законопроект не пізніш як у триденний строк направляється комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини.

3. Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додаються висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно бюджету, боротьби з корупцією та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, які мають бути подані до головного комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку.»

4. Порушення процедури включення до порядку денного

Відповідно до Регламенту ВРУ встановлена процедура включення питань до порядку денного, яка передбачає захист від «екстремістського законтворення», аби не з’являлись несподівані лобістські закони:

«Стаття 96. Включення законопроектів до порядку денного сесії Верховної Ради

1. На пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради.

2. Питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, але не раніше ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення), висновків інших комітетів.

3. Якщо головний комітет у визначений цим Регламентом строк (частина третя статті 93цього Регламенту) не ухвалить висновку щодо включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії, Верховна Рада в 15-денний строк після письмового звернення з цього приводу суб’єкта права законодавчої ініціативи розглядає питання щодо законопроекту на пленарному засіданні та приймає рішення про включення його до порядку денного сесії Верховної Ради або про надання головному комітету додаткового часу для підготовки висновку щодо нього.

4. За процедурним рішенням Верховної Ради для невідкладного розгляду може бути включено до порядку денного пленарного засідання (без додаткового включення до порядку денного сесії) законопроект, якщо він був підготовлений для термінового розгляду на виконання відповідного доручення Верховної Ради

Як видно із ч.4 цієї статті, законопроект №3879 не міг включатись до розгляду, оскільки не було доручення ВРУ на його підготовку. Також було порушено процедуру голосування, але про це уже було підготовлено багато коментарів, є також в інтернет-просторі панорамне фото залу Верховної Ради України де чітко видно відсутність в залі достатньої для голосування кількості депутатів.

5. Питання регулювання новим законом діяльності громадських організацій.

5.1. Згаданим законом вносяться зміни до двох найбільш важливих для діяльності ГО законів «Про громадські об’єднання» та в Податковий кодекс.

Закон «Про громадські об’єднання» було ухвалено 22 березня  2012 році на основі проекту, що готувався спільно низкою громадських організацій, представників органів виконавчої влади під патронатом Адміністрації Президента. Після ухвалення закону було багато заяв та публікацій представників виконавчої влади щодо європейськості цього закону і підтримку Президентом Януковичем розвитку громадянського суспільства.

«М.Ставнійчук підкреслила: зміст нового Закону «Про громадські об’єднання» свідчить, що Україна виконує зобов’язання щодо свободи об’єднань, які випливають з її членства у Раді Європи. «Всі новації закону - це європейська практика, яка втілена і в резолюціях і в рекомендаціях Ради Європи. Новий закон, безумовно, за своїм духом і своєю буквою є європейським і прогресивним для нашої держави», - сказала М.Ставнійчук. Вона зазначила, що введення цього Закону в дію має стимулювати зростання кількості громадських організацій в Україні та посилення їх активності.

Вона підкреслила, що прийняття Закону безпосередньо пов’язано з ініціативами Президента України Віктора Януковича щодо підготовки та реалізації Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства. Водночас, додала Радник Глави держави, розробка та прийняття Закону ініціювались безпосередньо громадянським суспільством.

«Головна ідея полягає у створенні належних правових та організаційних умов для створення, реєстрації та діяльності громадських об’єднань, які є основою активного громадянського суспільства, партнером держави в усіх сферах розвитку країни», - сказала М.Ставнійчук.

За її словами, Закон насамперед враховує Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі №СМ/Rес(2007)14. Безумовно, зазначила Радник Президента, Закон також враховує національний досвід у цій сфері і відповідає потребам розвитку громадянського суспільства на сучасному етапі розвитку України.»[3]

Громадянське суспільство в Україні в цілому сприйняло ухвалений закон, оскільки він не погіршував стан діяльності громадських організацій та спрощував порядок їх утворення та державної реєстрації, зменшував витрати на такі процедури.

Ухвалення законопроекту Олійника-Колісніченка принципово змінило підходи  відношення держави до громадянського суспільства з партнерства до конфронтації та спроби взяття організацій громадянського суспільства під тотальний контроль.

Основними, фундаментальними змінами тут є такі:

1) Введення нового поняття «ГО, що виконує функції іноземного агента»(нова частина 6 статті 1 закону про ГО):

6. Громадське об’єднання вважається таким, що виконує функції іноземного агента, якщо для забезпечення своєї діяльності отримує грошові кошти або майно від іноземних держав, їх державних органів, неурядових організації інших держав, міжнародних неурядових організацій, іноземних громадян, осіб без громадянства або уповноважених ними осіб, що отримують грошові кошти чи інше майно від вказаних джерел (далі -  іноземні джерела), а також  бере участь, в тому числі в інтересах іноземних джерел, в політичній діяльності на території України.

Громадське об’єднання, за виключенням політичної партії, визнається таким що бере участь в політичній діяльності, яка здійснюється на території України, якщо незалежно від цілей і завдань, зазначених в його засновницьких документах, воно приймає участь (в тому числі шляхом фінансування) в організації та проведенні політичних акцій, які мають на меті вплив на прийняття рішень державними органами, зміну визначеної ними державної політики, а також для формування думки суспільства у вказаних цілях.

Податковий кодекс, стаття 14:

«Стаття 14. Визначення понять

14.1.371. громадське об’єднання, яке виконує функції іноземного агента це громадське об’єднання, що для забезпечення своєї діяльності отримує грошові кошти або майно від іноземних держав, їх державних органів, неурядових організації інших держав, міжнародних неурядових організацій, іноземних громадян, осіб без громадянства або уповноважених ними осіб, що отримують грошові кошти чи інше майно від вказаних джерел, а також  бере участь, в тому числі в інтересах іноземних джерел, в політичній діяльності на території України.»

2) Введення нового поняття «екстремістська діяльність», як підстава заборони ГО (частина 1 статті 4);

3) Введення нового поняття «політична діяльність» (ч.6 ст.1 закону про ГО )

4) Виведення ГО, які підпадають під визначення «іноземного агента» із неприбуткового статусу(стаття 15 ПКУ, ч.157.11).

Ризики для громадянського суспільства у зв’язку із новим правовим регулюванням

1. Репутаційний ризик для ГО, які отримують фінансування із-за меж України. Всі такі організації мають пройти процедуру фактично нової реєстрації(через зміну назви) і бути включені до реєстрів ГО - «іноземних агентів». Частина 2 статті 10 Закону вимагає: «У загальній назві громадського об’єднання, яке виконує функції іноземного агента, має міститися словосполучення “громадське об’єднання, яке виконує функції іноземного агента”.

Автори закону напевне передбачають, що українські ГО у своїй більшості не підуть на те, аби носити цей ніби принизливий статус і будуть відмовлятись від співпраці з іноземними донорами. Без такої співпраці, більшість правозахисних організацій та аналітичних центрів видається мають припинити свою діяльність.

Проте це не настільки є очевидним. В умовах тотальної недовіри громадського сектору до чинної влади цілком можливою є ситуація, коли ГО будуть навпаки гордитись таким статусом, який буде підкреслювати їх незалежність від влади.

2. Організаційний ризик.

Згідно із новими правилами, для ГО - «іноземних агентів» ускладнюється організація своєї діяльності через додаткові бюрократичні процедури, а саме необхідність реєстрації у новому реєстрі, ведення ускладненої фінансової звітності, а головне вести окрему звітність про свою діяльність та публікувати ці звіти в одній із двох газет «Голос України» чи «Урядовий кур’єр»(ч.6 статті 28):  «6. Громадські об’єднання, що виконують функції іноземного агента, відокремлений підрозділ іноземної неурядової організації, який  діє у статусі громадського об’єднання, яке виконує функції іноземного агента, повинні раз на три місяці розміщувати в мережі Інтернет та публікувати в газетах “Голос України” чи “Урядовий кур’єр” звіт про свою діяльність в обсязі відомостей, які надаються до уповноваженого органу з питань реєстрації

Оскільки в законі не визначено умови таких публікацій виглядає цілком можливим встановлення плати за публікацію, що може стати додатковим тягарем для бюджету організації.

3. Фінансовий ризик

Автори закону напевне сподіваються, що після набуття його чинності українські ГО будуть змушені залишитись без зарубіжної допомоги. Адже нові правила передбачають серйозне ускладненні бухгалтерії, а також необхідність сплачувати податок на прибуток із іноземних коштів.

У Податковому кодексі це тепер виглядає так: «157.11. У разі якщо неприбуткова організація отримує дохід з джерел, інших, ніж визначені пунктами 157.2-157.9 цієї статті, або якщо неприбуткова організація є громадським об’єднанням, яке виконує функції іноземного агента, така неприбуткова організація зобов’язана сплатити податок на прибуток, який визначається як сума доходів, отриманих з таких інших джерел, зменшена на суму витрат, пов’язаних з отриманням таких доходів, але не вище суми таких доходів.»

Це означає, що для ГО діятиме загальна ставка оподаткування прибутку підприємств і порядок розрахунку такого прибутку також відповідатиме правилам для підприємств, що суттєво обмежить діяльність ГО, оскільки їхні статті витрат на таку діяльність сильно відрізняються від звичайного підприємства.

Окремі зауваження щодо можливого застосування визначення ГО - іноземного агента.

Визначення ГО, як іноземного агента викладене у першому реченні частини 6 статті 1 закону про ГО і складається із двох частин: «Громадське об’єднання вважається таким, що виконує функції іноземного агента, якщо

(перша частина) для забезпечення своєї діяльності отримує грошові кошти або майно від іноземних держав, їх державних органів, неурядових організації інших держав, міжнародних неурядових організацій, іноземних громадян, осіб без громадянства або уповноважених ними осіб, що отримують грошові кошти чи інше майно від вказаних джерел (далі -  іноземні джерела),

(друга частина) а також  бере участь, в тому числі в інтересах іноземних джерел, в політичній діяльності на території України.

А це означає, що для того, аби ГО було визначене «іноземним агентом» потрібне настання двох підстав «іноземне фінансування» та «політична діяльність». Аби зрозуміти, що це дійсно так, слід порівняти цю конструкцію із ще однією нормою нового закону, яка стосується представництв іноземних організацій, а це частина 2 статті 20 Закону: «8) заява про включення до Реєстру громадських об’єднань інформації щодо здійснення відокремленим підрозділом іноземної неурядової організації своєї діяльності у статусі громадського об’єднання, яке виконує функції іноземного агента - у разі, якщо він має намір брати участь у політичній діяльності, яка здійснюється на території України».

Як видно із пункту 8) частини 2 статті 20 для статусу «іноземного агента» представництву іноземної організації потрібно брати участь у «політичній діяльності», без такої участі навіть іноземна організація не є «іноземним агентом».

Отже це підтверджує припущення, що і для переведення української організації в статус «іноземного агента» потрібно одночасно мати дві кваліфікаційні ознаки «іноземне фінансування» та «політичну діяльність».

Виходячи із цього найважливішим та найризиковішим доповненням закону про ГО є визначення «політичної діяльності».

Таке визначення міститься у абзаці 2 частини 6 статті 1 закону про ГО: «Громадське об’єднання, за виключенням політичної партії, визнається таким що бере участь в політичній діяльності, яка здійснюється на території України, якщо незалежно від цілей і завдань, зазначених в його засновницьких документах, воно приймає участь (в тому числі шляхом фінансування) в організації та проведенні політичних акцій, які мають на меті вплив на прийняття рішень державними органами, зміну визначеної ними державної політики, а також для формування думки суспільства у вказаних цілях.»

Отже ключовим терміном, для визначення в особі ГО «іноземного агента» є «політична акція»! Оскільки подальший припис щодо такої акції є дуже широким «вплив на прийняття рішень державними органами, зміну визначеної ними державної політики, а також для формування думки суспільства у вказаних цілях» і може включати будь-які дії - від статті чи круглого столу до соціологічного опитування чи демонстрації головною кваліфікацією є встановлення факту, що то є «політична акція».

Оскільки в нормативних актах України немає визначення цього терміну, ми спробували подивитись, яким чином термін визначається найбільш поширеними науковими словниками:

АКЦІЯ ПОЛІТИЧНА (political action, від лат. actio)[4] - активна дія, спрямована на досягнення якоїсь політичної мети політичними засобами. Такого роду акції різноманітні їхня ефективність обумовлюється як змістом діяльності суб’єктів, які їх здійснюють їх, так і об’єктів, на які  спрямовані. А.п. може мати на меті як стабілізацію життя суспільства, так і її дестабілізацію, носити як мирний, ненасильницький характер, так і здійснюватися у формі збройного протистояння, екстремізму, насильства і т.д. вмінні правильно намітити і здійснити необхідні акції, передбачати їхні результати і наслідки є найважливішим показником, ще характеризує дії тієї чи іншої владної особи, політичного лідера, його команди.

Як видно із цього визначення воно також не є придатним для використання, оскільки базоване на інших невідомих визначеннях - «політична мета», «політичні засоби».

Отже застосування цієї норми на практиці відразу призведе до різночитання. За умов розвиненої та незалежної судової системи вказана у законі норма щодо політичної діяльності була б мертвою, або підлягала б тлумаченню.

Адже тут варто зауважити, що в Конституції України є базова стаття 36, яка визначає права громадян на свободу об’єднання та встановлює конституційні принципи можливого обмеження цього права:

«Стаття 36. Громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей

Як видно із приведеної тут ч.1 статті 36 КУ, Конституція не виводить громадські організації поза межі політичної діяльності у широкому розумінні цього слова, оскільки громадські організації та партії тут поєднані однаковим конституційним приписом. Також є зрозумілим, що обмеження діяльності не можуть бути надто широкими і розмитими і перевищувати ці сфери, де можливі обмеження(виділено жирним шрифтом).

Враховуючи відсутність в Україні сьогодні незалежних судів, цілком можливе застосування цієї норми всупереч Конституції аж до заборони діяльності ГО на цій підставі, але такі справи точно матимуть перспективи в ЄСПЛ.

6. Проміжні висновки:

1)    Закон «Олійника-Колісніченка» було ухвалено в незаконний спосіб із порушенням всіх основних норм Закону «Про Регламент Верховної Ради України»;

2)    В частині норм, що стосуються громадських об’єднань закон не відповідає політичним напрямам розвитку громадянського суспільства, викладених у Посланнях Президента України 2011,2012,2013, Стратегії розвитку громадянського суспільства та статті 36 Конституції України;

3)    Після набуття чинності цим законом щодо низки громадських організацій буде спроба застосувати тиск через примушування їх до відмови від співпраці з іноземними донорами на підставі сумнівних визначень їх як «іноземних агентів»;

4)    Юридичні формулювання щодо визначення організації «іноземним агентом» є настільки розмитими, що прогнозовано  виглядає їх ігнорування більшістю ГО і появи на цій основі судової практики щодо застосування новел цього закону;

5)    Ухвалення вказаного закону показало, що нинішня українська влада намагається копіювати російський досвід придушення громадянської активності у тому числі через обмеження фінансування ГО іноземними донорами, але конституційних підстав для цього в Україні не має і скоріше за все ці зміни будуть оскаржені до Конституційного Суду України.

21.01.14 А. Ткачук


[1] На час написання коментаря в електронній базі Законодавство України, текст ухваленого закону був відсутній, тому аналіз проводився на основі проекту закону. (При голосування жодних змін до нього не пропонувалось) прим. Автора.

[2] http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1861-17

[3] http://www.president.gov.ua/news/26580.html

[4] Енциклопедія термінів http://politics.ellib.org.ua/encyclopedia-term-239.html

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94