На головну Написати лист



Особливості конституційно-правового регулювання адміністративно-територіального устрою регіонального рівня: досвід країн світу

Особливості конституційно-правового регулювання адміністративно-територіального устрою регіонального рівня: досвід країн світу.

Проблему адміністративно-територіального устрою обдумує кожне суспільство, яке будує свою державу та творить власну Конституцію.
Дебати щодо удосконалення територіального устрою України залишатимуться в площині політико-наукових дискусій до того часу, доки ми не визначимо для себе адекватну модель та глибину адміністративної децентралізації в контексті вирішення проблем становлення спроможних локальних територіальних громад, консолідації суспільства, формування політичної чи громадянської нації.

Саме тому, перебуваючи в фазі ймовірних змін основного закону, важливо пам’ятати основні   конституційно-правові надбання зарубіжних держав у царині адміністративної децентралізації та регіоналістики.

 В низці європейських держав широко застосовується поняття “регіон”. Перші регіони в Європі було сформовано ще в часи стародавнього Риму, де термін regio означав квартал. У часи імперії - він вже означав  округ, тобто більшу територіальну одиницю. У межах regiones стягувались податки тощо. Пізніше поділ на regiones був покладений в основу всієї системи територіального управління Римською імперією. На кінець ІІІ ст. його замінила нова територіальна одиниця - провінція, якою управляли коректори, консули і президи.

Конституційне право України містить не так багато правових норм, що характеризують сутність “регіону”. В Україні, конституційне поняття “регіон” є новелою.

Основним елементом вищого рівня в системі адміністративно-територіального устрою України є область. Правовий статус області є складним явищем, яке характеризується з одного боку - правовим порядком встановлення кількості областей та процедурами їхнього утворення, ліквідації, зміни їхніх меж та назви, а з іншого -  повноваженнями, формами та методами діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування регіонального рівня. Ці характеристики є базовими елементами конституційно-правового  регулювання, необхідними для формалізації області як територіального утворення, що входить у систему адміністративно-територіального устрою держави та визначення її правового статусу. Правовий статус області зумовлюється також адміністративно-правовими, цивільно-правовими та іншими нормами.

Глава IX “Територіальний устрій” Конституції України 1996 року містить вичерпний перелік областей, що входять у систему адміністративно-територіального устрою України.

Встановлення такого переліку на рівні конституційного закону:

  • консервує існуючу недосконалу систему обласного поділу;
  • ускладнює юридичну процедуру утворення нових та ліквідації вже існуючих областей.

 Аналіз багатьох конституцій країн Європи дозволяє помітити важливу тенденцію: технологія законотворення та техніка нормотворення європейських держав базується на  традиції  - не визначати систему адміністративно-територіальних одиниць на конституційному рівні.

Окремі відповідні положення щодо системи адміністративно-територіального устрою, здебільшого згадуються в розділах Конституції, предметом регулювання яких є інститут місцевого самоврядування або в її загальних положеннях. Такий підхід спостерігаємо в:

  • конституції Польщі від 17.10.1992року (Глава5. “Місцеве самоврядування”);
  • конституції Словенії від 23.12.1991 року (Частина 1. “Вступ” та Частина V. “Самоврядування”);
  • конституції Угорщини (Глава IX “Місцеве самоврядування”);
  • конституції Хорватії від 22.12.1990 року (VI. “Організація місцевого самоврядування та управління”);
  • конституції Словаччини від 01.09.1992року (Частина четверта. “Органи місцевого самоврядування”);
  • конституції Чехії (Розділ сьомий. “Місцеве самоврядування”);
  • конституції Швеції (Форма правління. Прийнята 27.02.1974 року (Глава 1. “Основи державного ладу”) та Конституції Французької Республіки 04.10.1958року (Розділ ХІІ. “Про місцеві колективи”). Певна специфіка, зумовлена конституційно-правовими традиціями, спостерігається у Конституціях Ірландії та Королівства Данії;
  • конституції Естонії від 28.06.1992року (Глава чотирнадцята “Місцеве самоврядування”);
  • конституції Латвії від 15.02.1922 року з поправками від 21.03.1993 року та від 27.01.1994року (Частина І. “Загальні положення”);
  • конституції Литви від 25.10.1992 року (ст.11 Глави 1. “Литовська держава” та Глава Х. “Місцеве самоврядування та управління”);
  • конституції Болгарії від 12.07.1991 року (Глава сьома. “Місцеве самоврядування та місцева адміністрація”);
  • конституції Македонії від 17.11.1991року (”V. Місцеве самоврядування”);
  • конституції Білорусії від 15.02.1994року (ст.9 Розділу 1 “Основи конституційного ладу”);
  • конституції Молдови від 29.06.1994 року (Глава VIII. Публічне управління).

Винятком тут є конституційно-правова практика України, Бельгії, Франції.

Слід зазначити, що Конституції низки унітарних держав Європи  визначають не лише систему адміністративно-територіального устрою, а й конституційно-правовий статус окремих територіальних утворень. Зокрема, до таких слід віднести:

  • конституцію Португальської Республіки від 02.04.1976року (Розділ VII “Автономні області” та Розділ VIII “Організація місцевої влади”);
  • конституцію Франції (Розділ ХІІ “Про місцеві колективи”);
  • конституцію Греції від 11.06.1975 року (ст.105 Глави третьої “Статус Святої гори Афон”);
  • конституцію Іспанії від 29.12.1978року (Розділ восьмий “Про територіальний устрій держави”);
  • конституцію Королівства Нідерланди від 17.02.1983року (Глава VII “Провінції, муніципалітети, органи водного контролю та інші державні органи”);

Винятками є Конституція Великого Герцогства Люксембург від 17.10.1868 року (Глава ІХ “Про комуни”) та Конституція Італійської Республіки від 22.12.1947 року (Глава V “Області, провінції і комуни”).

 Перелік територіальних утворень - складових частин містять також Конституції федеративних держав, учасниць країн Європейського Союзу:

  • Конституція Австрійської Республіки. Федеративний конституційний закон від 10.11.1920року (п.2 ст.2);
  • Конституція Бельгії від 07.02.1831року (ст. 2,3,4 і 5);
  • Основний Закон Федеративної Республіки Німеччини від 23.05.1949року (Преамбула).

Серед нових держав Східної Європи тільки Конституція України та Конституція Російської Федерації містять відповідно Розділ ІХ “Територіальний устрій України” та Главу  “Федеральний устрій”.

Конституція Молдови, визначаючи систему адміністративно-територіального устрою, не закріплює поіменний перелік найбільших територіальних утворень (ст.110 “Адміністративно-територіальний устрій”).

Деякі конституційні акти східноєвропейських держав Естонії (ч.2 ст.1), Литви (ст.11) та Македонії (ст.116) містять бланкетні норми, якими визначення системи адміністративно-територіального устрою віднесено до сфери регулювання окремого закону.

Цікаво, що конституція Словацької Республіки не повністю визначає елементи системи адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно до її ст.64 - основною одиницею місцевого самоврядування є муніципалітет, а “одиниці самоврядування вищих рівнів та їх органів визначаються законом”. Конституція Болгарії перелічує не всі адміністративно-територіальні одиниці. Вона допускає утворення інших адміністративно-територіальних одиниць згідно з законом (п.2 ст.135).

Конституції ряду країн визначають перелік адміністративно-територіальних одиниць. Це Конституції Білорусії (абз. 3 ст.9), Молдови (ст.110), Угорщини (ст.41), Хорватії (ст.129), Росії (ст.77) та України (ст.133).

 Конституційно-правовий статус адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня має забезпечити виконання функції:

  • проміжної ланки в системі територіальної організації держави між політичним центром у державі та населенням;
  • “буфера” між інтересами різних рівнів, реалізація яких забезпечується через відповідні органи публічної влади.

На регіональному рівні реалізація загальнодержавних інтересів здійснюється через регіональні органи державної влади, а місцевих - через регіональні самоврядні органи.

Конституційні акти багатьох держав прямо не містять таких категорій як регіон або регіональна політика. Проте не всіх. Стаття 142 Конституції Болгарії визначає, що “область є адміністративно-територіальною одиницею, призначеною для проведення регіональної політики, для здійснення державного управління на місцях і для забезпечення відповідності між національними та місцевими інтересами“.

Цікавим є регулювання подвійної природи системи владних органів територіальної одиниці регіонального рівня  в Конституції Литви.  Так її ст.119 встановлює, що “Право на самоврядування гарантується державним територіально-адміністративним одиницям, передбаченим законом”, а відповідно до ст.123 -  “Управління в адміністративних одиницях вищого рівня у передбаченому законом порядку організовується Урядом“.  Термін “державна територіально-адміністративна одиниця” лише підтверджує адміністративний характер утворення адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня.

Аналізуючи конституції зарубіжних держав, зауважимо, що категорія «область»  не є лише українським конституційно-правовим явищем. Утворення з подібною назвою входять до системи адміністративно-територіального устрою Білорусії, Італії, Норвегії, Португалії, Росії, Чехії, Болгарії, Греції, Іспанії, та Шотландії.

Конституції нових держав Східної Європи адміністративно-територіальні одиниці регіонального рівня називають:

  • повітами в Естонії (ст.155 Конституції);
  • округами в Угорщині або провінціями в Хорватії .

Конституція Словенії містить поняття «укрупнені органи місцевого самоврядування», а Конституції Литви, Македонії та Словаччини - не містять назви адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня.

Цікавим та нестандартним в контексті правового змісту є формулювання ст.99 Конституції Чеської Республіки  - “вищими одиницями місцевого самоврядування є землі або області“.

Теорія конституційного права визначає такі основні форми державного устрою: унітарну централізовану, унітарну децентралізовану, федеративну централізовану та федеративну децентралізовану держави.

 Актуальною для України  є проблема утворення адміністративних автономій (в контексті збереження унітарної держави) шляхом запровадження особливого конституційно-правового статусу для окремих її областей.

Як відомо, донедавна в світі було 13 держав, у яких досить успішно функціонували адміністративні автономії: Великобританія, Данія, Індія, Індонезія, Іспанія, Італія, Португалія, Судан, Фінляндія, Шрі-Ланка, Габон та Франція. Ці держави, окрім Індії, є унітарними. Бельгія також мала адміністративну автономію до прийняття рішення про запровадження федерації.

Як правило, діючі автономії - це територіальні одиниці з домінуючою однією народністю або національністю: в Іспанії - Країна Басків, Каталонія, Андалусія, Галісія; в Індії - гірські округи, автономні штати в Ассам; в Італії - Сицилія, Сардинія, Долина Аости та інші адміністративні області; в Індонезії - Західний Іріан; у Великобританії - Північна Ірландія, острів Мен та інші малі острови; у Габоні - це автономний район Гамба; у Данії - Фарерські острови, Гренландія; у Фінляндії - Алонські острови; у Франції - о. Корсика тощо.

Особливістю італійської моделі адміністративно-територіального устрою регіонального рівня є те, що статус області наданий лише районам, які традиційно так зафіксовані в офіційній статистиці. Конституцією Італії від 27.12.1947 року встановлено в імперативному порядку перелік областей (ст.131). Також закріплено (ст.132) право муніципалітетів, що представляють інтереси не менше 1/3 зацікавленого населення, вносити пропозиції щодо змін цього переліку областей. Ще однією особливістю італійської моделі є поділ на конституційному рівні територіальних одиниць - областей на дві групи. П’ятнадцять областей Італії мають загальний статус, який регулюється конституційними нормами, обов’язковими для всіх областей цієї категорії. П’ять областей, з урахуванням їхньої специфіки, набули особливих форм і умов автономії (Трентіно-Альто-Адідже - прикордонний район заселений національними меншинами; Фріулі-Венеція-Джулія та Долина Аости - прикордонні райони з етнічно-лінгвістичними меншинами; Сицилія та Сардинія - острови). Ці області - області із спеціальним статусом.

На відміну від Італії, Конституція Іспанії не закріплює перелік областей, які утворюються. Іспанський законодавець визначив, що ініціатива формування таких територіальних одиниць повинна виходити “знизу”, тобто від населення. Конституція Іспанської республіки 1931 року та 1979 року закріплювала особливу процедуру клопотання зацікавленого населення перед парламентом про надання автономного статусу. В Іспанії вимоги про надання автономії висували традиційно баски та каталонці. Окрім того, практично всі історично утворені області прагнули здобути автономію.

Варто згадати цікаву процедуру встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць Словенії, ст.139 Конституції якої, визначає, що муніципалітет представляє один або кілька населених пунктів, жителі яких мають спільні потреби та інтереси. Муніципалітет формується на підставі  законодавчого акту, прийнятого лише після того, як населення відповідного округу на референдумі підтримає його утворення. Зокрема, у Хорватії - територія громади, району та міста визначається законом за бажанням громадян.

В сучасних системах адміністративно-територіального устрою зарубіжних держав область посідає особливе місце.

У дворівневих системах адміністративно-територіального устрою формуються відносини на рівні - “область - община (громада)”; в трирівневих - “область - район - община (громада)”.

Французька модель адміністративно-територіального устрою область не передбачає. Ще перша Конституція Франції (03.09.1791 року) проголошувала: “Королівство - єдине і неподільне: його територія поділена на 83 департаменти, кожний департамент - на округи (дистрикти), кожний округ - на кантони “. У ст.72 чинної Конституції Франції (04.10.1958 року) ці положення сформульовані так: “місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Інші місцеві колективи створюються законом“. На сьогодні адміністративна організація Франції має такий вигляд: “район - департамент - округ - кантон - комуна”. Окремої уваги заслуговує адміністративно-територіальна одиниця  Франції - регіон, який іноді ще називають районом. Як окремі адміністративно-територіальні одиниці регіони були утворені додатково і на сьогодні їх статус визначається Законом Франції 1982 року “Про права і обов’язки комун, департаментів і регіонів”.

Феномен французького регіону пояснюється не лише його конституційним статусом, а, насамперед, закладеними сутнісними принципами. 

Слід зауважити, що правова природа конституційної моделі статусу області в Україні за своєю суттю близька до природи департаменту.

«Регіон» - як конституційно-правове явище та категорія, знайшов своє відображення не лише у конституційних актах окремих європейських держав, а й на рівні міжнародних організацій. Особливої уваги заслуговує практика діяльності держав - членів Ради Європи, одним з напрямів діяльності якої є “співробітництво між прикордонними територіальними общинами або властями в таких галузях, як регіональний, міський та сільський розвиток, охорона довкілля, поліпшення діяльності підприємств громадського користування і комунального обслуговування, а також допомога у надзвичайних ситуаціях”. Сучасна регіональна політика Ради Європи розглядає регіон в контексті європейського масштабу - як структурну одиницю національної системи територіального устрою, а також як транснаціональну територію, яка виходить  межі однієї держави.

В Україні на прикордонних з Польщею, Румунією, Словаччиною та Угорщиною територіях утворено та функціонує “Карпатський єврорегіон”, який був започаткований декількома прикордонними регіонами. Засновниками Карпатського єврорегіону стали територіальні одиниці: у Польщі - Кросненське та Перемишльське воєводства; у Словаччині - округи Бардіїв, Гуменне, Міхаловце, Свидник, Требішов і Вранов, об’єднані в “Асоціацію Карпатський регіон”; в Угорщині - області Сатмар-Берег, Гайду-Бігар, Боршод-Обоуй-Земплен та Гевеш; в Україні - Закарпатська область.

З метою захисту інтересів “єврорегіонів”, Маастрихтським договором передбачено Комітет Регіонів, який функціонує в межах ЄС і складається з представників регіональних та місцевих органів. Цей комітет надає консультації та пропозиції щодо соціально-економічного розвитку єврорегіонів. Окрім Комітету Регіонів, досить впливовими у галузі міжнародного співробітництва регіонів є Збори регіонів Європи та Ради регіонів і общин Європи.

Отже, з одного боку, регіон можна розглядати, як адміністративно-територіальну одиницю в межах однієї національної території, а з іншого - як утворення, складовими якого можуть виступати частини декількох національних територій.

Ідея “Європи регіонів”, будучи новим напрямом зовнішньої політики європейських держав, проходить свою апробацію і, як показує практика, приносить свої позитивні результати.

Аналізуючи особливості конституційно-правового регулювання територіальних утворень регіонального рівня в державах Європи можна помітити, що області, здебільшого, мають статус адміністративно-територіальної одиниці. За винятком Російської Федерації, їм не притаманний статус суб’єкта федерації. Області є структурною одиницею як у дво так і трирівневих системах адміністративно-територіального устрою.

Формування областей на правах автономії покликане забезпечити у межах єдиної держави досягнення двоєдиної мети: політичної децентралізації та автономії територіальних колективів. Нетиповим для практики постсоціалістичних країн є факт утворення Автономної Республіки Крим у межах унітарної держави Україна в межах звичайної адміністративно-територіальної одиниці - Кримської області.

Автономні області діють переважно на базі власних статутів. В Італії допускається навіть невідповідність положень статуту області із спеціальною автономією главі V Основного закону за умови відповідності іншим положенням Конституції. Області із спеціальним статусом вправі приймати власні обласні закони.

Слід нагадати, що поштовхом до формування нетрадиційного конституційно-правового статусу області в Україні та його штучної трансформації став Закон УРСР від 7.12.1990 року “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”, відповідно до якого представницькі органи обласного рівня набули право законодавчої ініціативи (п.9 ст.37). Ця ідея була запозичена в Іспанії, де сімнадцять автономних областей (comunidades autnomas) мають право вносити “законодавчі пропозиції” (ч.2 ст.121). Іспанські обласні представницькі органи, на відміну від обласних рад того періоду в Україні, досить опосередковано можуть впливати на законотворчу діяльність парламенту. Відповідно до п.2 ст.87 Конституції Іспанії Асамблеї Регіональних автономних утворень можуть лише клопотати перед Урядом про прийняття законопроекту або ж про передачу в Президію Кортесів (парламенту) законодавчих пропозицій.

Область - територіальне утворення, яке покликане сприяти забезпеченню регіональних завдань та функцій у державі. В Україні її конституційно-правовий статус регулюється окремими положеннями Конституції України 1996 року.

Області - як територіальні одиниці є елементами системи адміністративно-територіального поділу багатьох європейських держав. Проте, конституційно-правовий статус цих утворень не завжди є тотожним українським областям. Відповідно до положень конституцій європейських держав, область, як правило, наділяється статусом адміністративно-територіальної одиниці. В окремих державах ці територіальні утворення (області) мають більш широке коло повноважень, що і відрізняє їх конституційно-правовий статус.

На завершення слід відзначити, що подальший розвиток регіонального рівня адміністративно-територіального устрою та окремих його елементів зумовлений, зокрема, пріоритетними напрямами регіональної політики в контексті загальноєвропейського процесу транскордонного співробітництва через формування нових територіальних утворень - єврорегіон.

Отже на основі європейського досвіду можна зробити певні висновки:

як правило достатньо великі за європейськими мірками держави мають трирівневу систему адміністративно-територіального устрою, найвищем рівнем якого є адміністративно-територіальні одиниці, які умовно можна назвати регіоном(земля, область , провінція, тощо);

конституції європейських держав у переважній більшості не визначають рівні адміністративно-територіальних одиниць, відносячи це до компетенції закону;

як правило конституційні гарантії передбачені для базової адміністравтино-територіальної одиниці(муніципалітет, комуна, община, громада) , в  основному через повноваження органів місцевого самоврядування;

регіон використовується в основному, як територія на якій реалізовується державна регіональна політика та здійснюється просторовий розвиток держави.

Володимир Артеменко, експерт Інституту  громадянського суспільства, 17.05.2009 року.
Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94