На головну Написати лист



РЕКОМЕНДАЦІЇ Коментарі стосовно пропозицій вдосконалення територіальної організації влади в Україні

Цей аналітичний документ підготовлено Директоратом з питань демократичних інститутів Генерального директорату з питань демократії та політичних справ у співпраці з професором Жераром Марку, Університету Париж 1 Пантеон-Сорбонна, директором GRALE (Дослідницької групи з питань адміністрування на місцевому рівні в Європі), Франція.

Вступ

Ці коментарі було підготовлено на запит Секретаріату Кабінету Міністрів України (Департаменту регіональної політики та місцевого самоврядування) у рамках Програми Ради Європи (РЄ) 2010 - 2013 рр. «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» (за фінансової підтримки Шведського агентства міжнародного розвитку - Sida).

Програма Ради Європи надала допомогу в розробленні підходів до вдосконалення територіальної організації влади на місцевому рівні, після чого 7 липня 2011 р. у Києві було проведено робоче обговорення.

Відповідно до представлених документів, базованих на аналізі ситуації у кількох областях, розвиток мережі територіальних органів державної адміністрації впродовж близько 10-ти років демонструє три негативних тенденції:

  • - різке зростання чисельності персоналу в цих територіальних органах державної адміністрації;
  • - збільшення числа субрегіональних та внутрішньорайонних територіальних одиниць для організації мережі територіальних органів державної адміністрації;
  • - зростаючі відмінності між самими цими територіальними одиницями та районними центрами.

Рекомендації експертів РЄ можна стисло підсумувати таким чином:

  • - Уряд має переглянути територіальну організацію органів державної адміністрації на районному та обласному рівнях, а також розподіл завдань/функцій між ними, з урахуванням досвіду інших європейських країн та рекомендацій РЄ;
  • - Провести аудит діяльності державних адміністрацій та їхніх поточних функцій;
  • - Диференціювати державні адміністрації залежно від того, які функції вони виконують та як часто їхніми послугами користуються громадяни;
  • - Розглянути можливість створення більших/укрупнених районів;
  • - Передати функції місцевого самоврядування від державних адміністрацій до органів місцевого самоврядування;
  • - Посилити авторитет обласних державних адміністрацій.

Під час обговорення було порушено три категорії питань: бюджетні, функціональні та організаційні.

•I.                 Бюджетні питання

Згідно з таблицями, представленими як додатки до пропозицій, чисельність персоналу, працюючого в державних адміністраціях, зросла на 40%, починаючи з 2001 року. Найбільше зростання відбулось у чисельності персоналу територіальних органів різних міністерств (+54%), у той час як чисельність персоналу в державних органах виконавчої влади на обласному та районному рівнях залишалася відносно стабільною (+12.5%). Протягом того самого періоду часу, чисельність персоналу в органах місцевого самоврядування зросла на 50%, але залишилася на рівні менше 100 тис. працівників, порівняно з близько 225 тис. працюючих у територіальних органах міністерств та територіальних органах виконавчої влади - державних адміністраціях.

Ці статистичні дані включають тільки персонал з управлінськими функціями та спеціалістів в органах адміністрації. Згідно зі статистичними категоріями, успадкованими з часів Радянського Союзу, ці дані не включають допоміжний персонал (водіїв, прибиральниць), спеціалізований персонал бюджетних установ (вчителів, медичних працівників), робочих, що зайняті в конкретних сферах послуг (утримання та ремонт доріг). Тим не менше, ці категорії працівників отримують зарплату з державного або місцевих бюджетів.

Якщо постає необхідність оцінити функції, що їх виконує найнятий персонал, таке оцінювання не повинно обмежуватися управлінським персоналом або спеціалістами, а має охоплювати також персонал, задіяний у безпосередньому наданні послуг населенню. Це особливо важливо для вимірювання регіональних відмінностей у рівні надання послуг. З бюджетної точки зору, необхідно було б провести всебічне вивчення людських ресурсів, зайнятих в різних органах державних адміністрацій з тим, щоби виявити можливості для потенційних заощаджень та наявні розбіжності (нерівні умови), які слід компенсувати.

Різке зростання чисельності персоналу, зайнятого в територіальних органах міністерств, свідчить про дедалі зростаючу надмірну централізацію на секторальній основі. Це негативно позначається як на розширенні сфери повноважень органів місцевого самоврядування, так і на необхідній координації діяльності усіх органів державної адміністрації на місцевому рівні.

Для того, щоб переглянути розподіл людських ресурсів та функцій/завдань, а також раціоналізувати організацію державної адміністрації/управління на місцевому рівні, необхідно провести незалежний аудит функцій/завдань, що їх виконує кожний структурний підрозділ державної адміністрації на обласному, районному та районному у містах рівнях. Такий аудит міг би допомогти виявити дублювання функцій та зайві й непотрібні бюрократичні правила і процедури.

•II.               Функціональні питання

Як зазначено у Пропозиціях, результатом перегляду функцій/завдань має стати перерозподіл певних функцій між органами державної адміністрації, у той час як інші функції мають бути передані від органів державної влади до органів місцевого самоврядування.

Отже, аналіз теперішнього стану організації мережі органів державної адміністрації має бути прив’язано до Стратегії децентралізації, оскільки функції, які розглядають як такі, що мають бути делеговані органам місцевого самоврядування, матимуть серйозні наслідки для місцевих органів державної адміністрації, особливо у питанні, що стосується переведення частини персоналу з цих органів до органів місцевого самоврядування.

Інше питання - відносини між територіальними органами міністерств, з одного боку, та місцевими органами державної виконавчої влади на обласному і районному рівнях, з іншого боку. Зі зміцненням територіальних органів за рахунок збільшення чисельності персоналу та зміною їхніх територіальних одиниць від меж районів до меж всякого роду субрегіональних територіальних утворень, координаційна функція керівника місцевого органу виконавчої влади ставатиме дедалі складнішою, якщо взагалі можливою. Такий розвиток є дуже негативним з двох основних причин. По-перше, відмінності між спеціалізованими територіальними одиницями роблять неможливим об’єднання ресурсів та засобів для надання різного виду послуг з тим, щоб досягти економії на масштабі (напр., приміщення, транспортні засоби, допоміжний персонал). По-друге, впровадження політики центральної влади має здійснюватись у такий спосіб, щоб уникати конфліктів між секторальними політиками та забезпечувати єдність державної політики. Відмінності в територіальній організації різних урядових органів зробить неможливим забезпечення міжміністерської узгодженості при впровадженні політик центральної влади.

Для подолання цієї проблеми необхідно реформувати функцію керівників місцевих органів виконавчої влади. На сьогодні, ця функція є дуже політизованою; багато посадовців є колишніми мерами або членами парламенту. Політизація підриває легітимність керівника місцевого органу державної адміністрації по відношенню до територіальних органів міністерств. Способом подолання цієї проблеми є професіоналізація функції: керівники місцевих державних адміністрацій повинні мати статус вищих державних службовців з перспективами професійної кар’єри. У Франції, Національна школа управління (Ecole National d’Administration - ENA) досягла успіху в професіоналізації функції префекта, починаючи з 1945 року, що надало їм авторитету серед керівників територіальних органів міністерств. Нещодавні реформи, яким передувала передача повноважень до органів місцевого самоврядування, зробили можливим ще більше зміцнення влади перфектів перед територіальними органами міністерств та делегування їм важливих виконавчих функцій.

•III.              Організаційні питання

Головна проблема, визначена у Пропозиціях та додатках до них, які представляють ситуаційні дослідження, стосується розвитку диференційованих мереж органів державної адміністрації на основі відповідних сфер діяльності, що, в результаті, призводить до фрагментації державної політики у зазначених сферах.

Проте, до функцій необхідно підходити диференційовано. Деякі з них потребують територіальних підрозділів, що визначено природними характеристиками: наприклад, управління лісовим господарством, водними ресурсами, мережами електропостачання. Слабка сторона Пропозицій та додатків до них полягає в тому, що вони не проводять різниці між характером функцій, які потребують існування територіальної мережі, особливо щодо функцій, які стосуються економічної або технічної організації.

Тим не менше, слід визнати, що, з урахуванням кількох винятків, мережі територіальних підрозділів різних органів державної адміністрації мають базуватися на тих самих територіальних одиницях. Окрім того, експерти РЄ рекомендують рухатися у напрямку більшої інтеграції цих підрозділів під егідою керівника місцевої державної адміністрації.

Створення субрегіональних територіальних одиниць, більших за район, в усіх секторах економіки, свідчить про те, що існуючі райони на сьогодні є надто малими для того, щоб задовольняти потреби сучасної територіальної державної адміністрації. На сьогодні в Україні є 488 районів та ще 170 міст обласного підпорядкування. Спонтанний і хаотичний розвиток органів державної адміністрації слід використати як фактичну підставу для проектування нових територіальних рамок, базованих на укрупнених районах, та встановлення нової ієрархії центрів надання послуг. Створення нових муніципальних одиниць, базованих на кооперації або консолідації існуючих територіальних громад, має супроводжуватися реструктуризацією територіальної організації влади.

У цьому процесі обласний рівень має бути визнано як ключовий проміжний рівень для імплементації політик центральних органів влади і концентрації на цьому рівні управлінської та експертної спроможності обласних державних адміністрацій, тоді як обсяг завдань і людських ресурсів районних державних адміністрацій може бути передано органам місцевого самоврядування.

Таке стратегічне рішення могло б допомогти зменшити адміністративні витрати, пов’язані зі збільшенням чисельності державних службовців, починаючи з 2001 року.

Генеральний Секретаріат

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Генеральний Директорат з питань Демократії та Політичних Справ

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Страсбург, 20 липня 2011 р.

DPA/PAD 5/2011

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94