На головну Написати лист



РЕКОМЕНДАЦІЇ щодо Дорожньої карти розвитку водного сектору в Україні

Даний документ підготовлено Директоратом з питань демократичних інститутів Генерального директорату з питань демократії та політичних справ, у співробітництві з професором Жераром Марку (Gérard Marcou), Університет Париж І Сорбона-Пантеон, Директором GRALE (Дослідницька група з адміністрування на місцевому рівні в Європі), Франція.

Цей документ був підготовлений на запит Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства у рамках Програми Ради Європи (РЄ) «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» (2010-2013), що фінансується Шведським агентством міжнародного розвитку та співробітництва  (Sida).  Реформа сфери комунальних послуг включає в себе проведення обговорень щодо децентралізації водного господарства. 7 червня 2011 року експерти Ради Європи взяли участь у Водному Форумі в Ялті. Цей документ відображає обговорення і надає основні рекомендації щодо проекту Дорожньої карти децентралізації у секторі водного господарства. Наступним  кроком стане підготовка більш детальної юридичної оцінки нового проекту закону.

Нещодавно було ухвалено три закони, покликаних встановити нову правову основу для модернізації системи водного господарства в Україні:

  • - Закон про корпоратизацію, згідно з яким комунальні підприємства (”унітарні підприємства”) в секторі водопостачання, водовідведення і теплопостачання можуть бути перетворені в акціонерні товариства з обмеженою відповідальністю з державною часткою і власними активами; закон уможливлює приватну частку, але не обов’язково приватизацію, оскільки певні категорії активів не підлягають приватизації;
  • - Закон про особливості передачі в концесію та оренду об’єктів водопостачання, водовідведення і теплопостачання; залежно від умов договору концесіонером створюється та управляється новий інфраструктурний об’єкт, або вже існуючий об’єкт управляється орендарем;
  • - Закон про національний регуляторний орган: законом визначений національний регуляторний орган для всіх видів послуг комунального господарства, організованих на мережевій основі (водопостачання, водовідведення, теплопостачання), а також для управління житловим господарством. Що стосується сектора водопостачання і водовідведення загалом, національний регуляторний орган є центральним органом виконавчої влади, юридичною особою, яка відповідає за ліцензування, встановлення тарифів та контроль, а не місцевим органом влади, з рядом істотних виключень[1].

Не зважаючи на той факт, що ця система була започаткована лише у 2010 році, вона видається не зовсім задовільною, оскільки вже у жовтні 2010 року була опублікована  ”Дорожня карта” для галузі водопостачання та водовідведення, яка базується на інших принципах.

В цих рекомендаціях на початку містяться коментарі щодо Дорожньої карти у частині існуючої регулятивної структури та неузгодженостей в ній; у другій частині документу обговорюються напрями, визначені у Дорожній карті, та надаються додаткові пропозиції.

•I.     Стратегія Дорожньої карти і нове законодавство щодо водопостачання та водовідведення

•A)    Принципи стратегії Дорожньої карти

Хоча принципи, встановлені Дорожньою картою, не суперечать трьом вищезгаданим законам , але разом з тим вони не повністю узгоджуються з ними. Стратегія, визначена Дорожньою картою, базується на наступних принципах:

  • - Підтримка розвитку міжмуніципального співробітництва (МMC), спрямованого на створення об’єднаних адміністративно-територіальних одиниць (AТО) у тому масштабі, необхідному для ефективного управління системою водопостачання і водовідведення;
  • - Реформування системи регулювання шляхом розширення обсягів діяльності національного регуляторного органу з метою отримання одного національного регуляторного органу для усіх комунальних підприємств, які обслуговують більше, ніж одну територіальну громаду, наприклад в усіх майбутніх об’єднаних АТО (нині, національний регуляторний орган відповідальний лише за 68 комунальних підприємств);
  • - Організація технічної і методологічної підтримки з боку державної адміністрації об’єднаним АТО з метою надання допомоги у веденні переговорів з приватним сектором на засадах рівності;
  • - Започаткування та впровадження планування розвитку водних ресурсів на регіональному рівні, базуючись на співпраці між декількома об’єднаними АТО;
  • - Покращення контролю якості питної води об’єднаними АТО за підтримки державної адміністрації.

Підсумовуючи викладене, головною ідеєю є переміщення основної відповідальності щодо питань водопостачання і водовідведення на місцеві органи влади в рамках МMC у водному секторі, і в той же час розширення відповідальності  національного регуляторного органу.

Труднощі виникають у встановленні регуляторної структури, визначеної згаданими  вище законами. РЄ у вересні 2008 року вже надала Урядові України свою експертну оцінку щодо трьох законопроектів, підкресливши деякі неузгодженості. Більш глибокі обговорення проводилися з парламентським комітетом, відповідальним за сферу надання комунальних послуг, і РЄ не підтримувала ідею створення національного регуляторного органу.

Головною проблемою існуючої системи є те, що вона є сукупністю трьох різних моделей регулятивних структур, частини якої не узгоджені між собою.

•B)    Основні моделі надання послуг водопостачання і водовідведення

Згідно з результатами міжнародних порівнянь, які згадуються у вже опублікованому аналізі 2008 року[2], в європейських країнах переважають три головні моделі. Неважко виділити елементи цих моделей, які можливо було б використати в теперішній організації сектора водопостачання і водовідведення в Україні. Такими основними моделями[3] можуть бути:

  • 1) Модель управління місцевим органом влади

Послуги надаються муніципальним публічним підприємством без правосуб’єктності  в минулому. На теперішній час організація і управління урізноманітнились, але управління саме публічним підприємством переважає. Ця модель є типовою для Німеччини та Італії. Присутність публічного сектора у галузі водовідведення навіть сильніша ніж у сфері водопостачання.

У Німеччині послуги з водопостачання та водовідведення надаються головним чином комунальними підприємствами - публічними корпораціями, або комерційними компаніями з муніципальним статутним капіталом, інколи з невеликою приватною часткою. Приватні компанії становлять лише 0.6% компаній у даному секторі.

В Італії послуги з водопостачання та водовідведення традиційно надаються муніципальними публічними підприємствами без правосуб’єктності. Лише починаючи з 1990 року закон уповноважив муніципалітети створювати окремі публічні підприємства (”municipalizzate“), і лише великі міста на півночі країни використали цю можливість. У 1994 році новим законом було встановлено інтегровану організацію водного сектора у певних виборчих округах, покликану задовольнити потреби водного управління: “ambiti territoriali ottimali” (АТО) (оптимальні територіальні області) на основі міжмуніципальної співпраці мають передати право надання послуг операторові на усій території. Орган ATO може передати право надання послуг приватним компаніям. На практиці публічний сектор продовжує переважати.

  • 2) Концесійна модель

За даною моделлю міста відповідають за надання послуг з водопостачання та водовідведення, але не мають права на безпосереднє управління їх діяльністю. Муніципалітети можуть передати об’єкт приватній компанії на підставі угоди про концесію або оренду. Дана система була особливо розвинена у Франції з 19-го століття завдяки досвіду у забезпеченні води, отриманому муніципалітетами після Французької Революції. Через певний час було розроблено декілька варіантів контрактів, відомих нині як “delegations de service public“. Така делегація повноважень викладена в адміністративних контрактах. Проте вказана система не є винятковою. Тому муніципалітети мають право експлуатувати системи водопостачання та водовідведення самостійно або за допомогою муніципальних публічних корпорацій.

На даний час постачання води для 80% населення здійснюється на підставі таких “контрактів делегації повноважень”, але лише для 50% населення у сфері послуг з водовідведення. Серед “контрактів делегації повноважень” перевага надається контрактам оренди об’єктів над концесійними контрактами у 85% випадків. Залучення приватного сектора в розбудову інфраструктури і в експлуатацію систем водопостачання і водовідведення призвело до сильного і відносно сконцентрованого промислового сектора (лише три компанії з 88% контрактів).

В останні роки спостерігається нова тенденція. Декілька великих або середніх за розміром міст (зокрема Париж, Бордо, Руан) вирішили взяти контроль над системами водопостачання після закінчення дії попередніх “контрактів делегації повноважень”. Головним аргументом у даному випадку зазвичай є здійснення більшого контролю витрат і економія коштів на приватному управлінні.

  • 3) Модель централізованого управління

Ця модель є типовою для Великобританії. Великобританія - єдина країна в Європі, де місцеві органи влади майже повністю втратили свою традиційну потужність у сфері водопостачання і водовідведення. Це стало результатом створення після Другої світової війни водогосподарського органу. Даний водогосподарський орган було ліквідовано, коли системи водопостачання і водовідведення були приватизовані. Проте лібералізації сектора не відбулося; це демонструє, що приватизація і лібералізація не обов’язково співпадають. Згідно з Актом 2003 року щодо водного господарства, оператори систем водопостачання і водовідведення “призначаються” для певного регіону органом регулювання водного господарства. Компанія, призначена для надання послуг повинна дотримуватись суворих  зобов’язань під спостереженням національного регуляторного органу. Національний регуляторний орган визначає тарифну сітку, якої повинен дотримуватись оператор. Така модель не є конкурентною, хоча наразі розглядається питання розвитку конкурентного середовища у системі, щонайменше для промислових користувачів.

•C)    Неузгодженості у системі  водопостачання і водовідведення в Україні

Теперішня організація системи водопостачання і водовідведення в Україні включає в себе декілька основних елементів моделей, описаних вище. Загалом з метою виявлення адекватних рішень немає нічого неправильного у спробі встановити таку організаційну модель, яка базується на різних елементах різних систем. Проте таке змішування має бути послідовним. Проблема з існуючою в Україні системою полягає в її неузгодженості.

Як викладено в Дорожній карті, відповідальність за послуги водопостачання і водовідведення була покладена на місцеві громади, тоді як більшість з них занадто маленькі і не мають належного потенціалу для надання таких послуг, які, до того ж,  були виокремлені з міжбюджетних відносин і повинні були фінансуватись лише за місцеві кошти.

Проте з історичних причин і як спадок від радянського періоду все ще існує ряд великих місцевих підприємств водного господарства, які можуть обслуговувати широку територію. Такі підприємства в основному знаходяться в міських регіонах з промисловою діяльністю. Хорошим прикладом є підприємство Донецької обласної ради «Вода Донбасу», яке обслуговує 179 АТО. Це приклад, що відповідає моделі управління місцевим органом влади, з єдиним ускладненням, що до моменту створення національних регуляторних органів, тарифи повинні бути схвалені кожним окремим муніципалітетом, в якому надаються послуги даним підприємством.

Надалі з метою залучення приватних інвестицій, законом було забезпечено можливість укладання  муніципалітетами та компаніями контрактів про концесію та передачу в оренду об’єктів водопостачання та водовідведення. Такий підхід особливо ефективний для густо населених територій, де компанії можуть отримувати хороший прибуток. На практиці даний підхід є альтернативою моделі управління місцевим органом влади.

Нарешті створення і надання повноважень Національній комісії регулювання ринку комунальних послуг (НКРКП) є типовим явищем централізованої системи управління. Згідно із законом, національний регуляторний орган має повноваження щодо ліцензування діяльності з водопостачання і водовідведення, визначення технологічних нормативів (втрати води, якість води), здійснення нагляду за дотриманням тарифів. Проте, повноваження національного регуляторного органу розповсюджуються лише на підприємства водного господарства, які надають послуги більше ніж 100,000 мешканців, або які обслуговують системи, розміщені на територіях суміжних областей, або на підприємства з іноземними інвестиціями. В результаті, місцеві органи влади, які мають достатній потенціал для регулювання послуг завдяки своєму розміру, втрачають більшість своїх повноважень щодо послуг водопостачання і водовідведення, тоді як маленькі місцеві громади, які не мають належного потенціалу, щоб управляти цими послугами, залишаються уповноваженими.

Пропозиція розширення обсягів діяльності національного регуляторного органу тільки погіршить неузгодженість, оскільки в той же час запропоновано створити спільні органи об’єднаних АТО, наприклад на рівні, на якому вони зможуть розвинути необхідний технічний і економічний потенціал. Це означає, що нова організаційна структура полягатиме у створенні органів з незначними повноваженнями, оскільки головні повноваження (ліцензування, встановлення тарифів) матиме національний регуляторний орган. Таким чином, такі органи матимуть змогу призначити оператора послуг, проте не матимуть достатньої влади для ведення переговорів щодо тарифікації.

Іншим наслідком є нечітке розуміння щодо залучення приватного сектора. Незрозумілим є те, хто матиме повноваження звертатися до приватного сектора, за якими видами обслуговування та в рамках якого виду контракту (концесії/оренди або закупки, в рамках технічних контрактів тощо): національний регуляторний орган в рамках своїх повноважень, чи новостворені спільні органи, створення яких наразі передбачається? Окрім цього незрозуміло, чи є національний регуляторний орган агентом Уряду або незалежним регулюючим органом. До того ж його рішення можуть мати вплив на умови, в рамках яких приватні інвестори, зокрема іноземні, зможуть взяти на себе зобов’язання з розвитку даного сектора. У даному випадку питання полягає не у самому виборі, а зрозумілості вибору.

Підсумовуючи викладене, діюча система характеризується декількома слабкими сторонами: неузгодженість в організаційній структурі, регулятивний надлишок унаслідок доповнення декількох регулюючих рівнів, непотрібна централізація у крупніших громадах і необґрунтована децентралізація в малих громадах, невпевненість у залученні публічних і приватних секторів у галузь з надання послуг із водопостачання і водовідведення.

•II.  Розвиток напрямів Дорожньої карти

Дорожня карта вказує правильний шлях подолання цих труднощів: планування і міжмуніципальне співробітництво. Але, ймовірно його слід підтримувати іншими заходами.

•A)    Водні зони

Міжмуніципальне співробітництво могло б бути хорошим шляхом організації відповідальності за надання послуг з водопостачання і водовідведення на належному рівні, зберігши при цьому компетентність місцевих органів самоврядування. Але така співпраця не може базуватися на добровільних договорах між місцевими громадами за підтримки центральних органів влади. Управління водним господарством вимагає урахування геологічних і географічних складових. Проектування водних зон слід здійснювати базуючись на наукових даних, а не на політичних домовленостях. Це важливо як для управління водними ресурсами, так і для створення мереж.

Планування зон може випливати з областей постачання, оскільки під час планування зон слід брати до уваги наявність річкових басейнів. Правильне планування сприятиме належному регулюванню різних і конкуруючих видів використання водних ресурсів та захищатиме їх від негативних впливів, таких як урбанізація. Франція за довгі роки створила двоступеневу систему планування водних ресурсів. Це стало основою директив ЄС: схема керівництва планування і управління водних зон за басейновим принципом, і схеми управління для кожного резервуару. Сферу дії цих документів нещодавно було посилено законом від 12 липня 2010 року. Стратегічний документ щодо забудови міст зокрема повинен відповідати основним принципам і завданням керівної схеми водного планування та схемам управління щодо збереження гідроресурсів, а також співфінансування між категоріями споживачів. У Франції різні органи влади є відповідальними за управління водними ресурсами та мережами водопостачання.

Схема, викладена в Дорожній карті, видається подібною до Італійської системи. У кожній водній зоні має бути орган, створений на підставі договору про міжмуніципальне співробітництво. Даний орган має відповідати за управління водним господарством, водопостачання і водоочистку. Такий підхід ймовірно не дозволив би уникнути ширших схем планування, оскільки органи водних зон не в змозі реалістично відобразити модель управління за басейновим принципом в Україні, але вони змогли б щонайменше взяти на себе нижчий рівень управління водними ресурсами. У подальшому органи водних зон повинні призначити одного або декількох операторів управління мережами (водопостачання і водовідведення).

•B)    Публічний і приватний

Слід прояснити роль приватного і публічного секторів. Як ми бачили, в Європейських країнах муніципальний публічний сектор має дуже сильну позицію у сфері водопостачання і водовідведення, тому існує тенденція повернення до управління з боку публічного сектора. Проте у випадку з Україною ситуація складніша через необхідність у величезній кількості капіталовкладень в інфраструктуру. Якщо Урядова політика має більше покладатися на публічний сектор, публічні підприємствам доведеться вишукувати грошові позики, що ймовірно збільшить борг публічного сектора. Згідно з умовами концесійних договорів підрядчик повинен брати позики, які потім будуть повернені за рахунок грошових зборів за послуги.

Така ситуація породжує питання підвищення платежів за водопостачання і водовідведення. До того ж менш заселені пункти навряд чи приваблять приватних інвесторів через низькі повернення. В результаті ймовірно необхідним є змішаний підхід: муніципальні публічні підприємства, концесійні контракти різних типів з різними домовленостями щодо ризиків і співфінансування.

•C)    Регулювання

За умови існування такої структури немає потреби в національному регуляторному органі. Органи влади в сфері водного господарства стануть спеціалізованими структурами, здатними найняти необхідний персонал для проведення оцінки потенціалу підприємств, для ведення переговорів з ними і для врегулювання тарифів. Доцільним є, особливо для сектора водного господарства, встановлення тарифів, базуючись на місцевому виробництві і мережевих витратах. Гідроресурси є скрізь, але з різними витратами на виробництво. Ухвалення рішень встановлення тарифів на місцевому рівні збільшить можливість мати саме такі тарифи, які відображають затрати. Ухвалення тарифів на національному рівні призведе до вирівнювання тарифів або лише грубої диференціації по великим регіонам. З одного боку такий підхід може бути виправданий аргументами рівності для усіх, але з іншого боку цей підхід приховуватиме необґрунтовані прибутки певних регіонів, у той час, як інші ледве будуть в змозі покрити свої витрати, і таким чином уся управлінська система буде менш прозорою. Необхідною є гармонізація параметрів обчислення витрат і тарифів, на яких повинні базуватися контракти. Але таке завдання є стандартним для міністерства, і не вимагає залучення національного регуляторного органа.

Якщо розбіжності у тарифах через певний час збільшаться, необхідним стане створення національного стабілізаційного фонду з питань водного господарства, із передбаченими бюджетними коштами або невеликим податком на діяльність операторів. При вирівнюванні слід брати до уваги індикатори продуктивності, але перевагою стане те, що чітко проявляться відмінності вартості послуг.

Окрім того, ліцензування стало б непотрібним при належному оснащенні водогосподарських органів влади, оскільки вони були б в змозі оцінювати потенціал і міць приватних компаній, які беруть участь у тендерах.

Інші завдання теперішнього національного регуляторного органа такі, як наприклад здійснення нормотворчої діяльності, створення стандартів, контроль якості, нагляд за органами сфери водного господарства, раціоналізація господарської діяльності, є типовими для управлінь міністерства і його територіальних відділень, і тому не потребують існування національного регуляторного органа.

У цілому національний регуляторний орган не потрібен у даному секторі і в рамках існуючої структури в Україні. Не існує жодного прикладу існування національного регуляторного органу у сфері водопостачання і водовідведення, коли відповідальність за надання послуг у цій сфері покладено на органи місцевого самоврядування, чи при активному залученні приватного сектора, як у Франції, або сильному залученні муніципального публічного сектора, як в Німеччині. У випадку з Великобританією, де існує національний регулятор, місцеві органи влади втратили майже усі повноваження в цих секторах, тому існують прямі договірні відносини між національним регулятором і операторами.

•D)    Децентралізація

Дорожня карта надає визначення поняттю децентралізації. Згідно з авторами документу, “Децентралізація - це передача повноважень і відповідальності за надання публічних послуг від центральних органів влади до посередників і місцевих органів влади або квазі-незалежних урядових організацій і/або приватного сектора”. Це визначення не є необхідним для Дорожньої карти, оскільки відображає внутрішню частину концептуальних засад здійснення цієї або будь-якої іншої реформи. При усій важливості даного твердження слід зазначити, що у багатьох аспектах воно є помилковим і не може бути прийнятим таким, як є. Децентралізація - це процес, який включає пропорційний розподіл повноважень і відповідальності між рівнями влади в демократичному суспільстві. Основні принципи ефективної і демократичної децентралізації мають бути взяті з та повинні відповідати Європейській хартії місцевого самоврядування. Децентралізація не має нічого спільного з передачею функцій до “квазі-незалежних урядових організацій” або до “приватного сектора”. Децентралізація і приватизація повністю незалежні, тому передача функцій до приватних суб’єктів, створених на місцевому рівні, звичайно не є “децентралізацією”. Подібних тверджень слід уникати для того, щоб не передавати неправдиву і абсолютно неприйнятну інформацію про те, що передача публічних послуг в руки приватних компаній, які функціонують на місцевому рівні, - це шлях до проведення “децентралізації” повноважень між рівнями влади.

Генеральний Секретаріат

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Генеральний Директорат з питань Демократії та Політичних Справ

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Страсбург, 20 липня 2011

DPA/PAD 3/2011


[1] У 2008 році експертами РЄ надавались поради проти створення Національного регуляторного органу.

[2] Wollmann, H. / Marcou, G. (eds) (2010), The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market, Cheltenham, Edward Elgar.

[3] Більш детальну інформацію надано в експертній оцінці РЄ щодо проекту Закону про національний регуляторний орган, DPA/LEX 10/2008, вересень 2008

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94