На головну Написати лист



РЕКОМЕНДАЦІЇ стосовно служби в органах місцевого самоврядування в Україні

Цей аналітичний документ підготовлено Директоратом з питань демократичних інститутів Генерального директорату з питань демократії та політичних справ у співпраці з професором Жераром Марку, Університету Париж 1 Пантеон-Сорбонна, директором GRALE (Дослідницької групи з питань адміністрування на місцевому рівні в Європі), Франція.

Вступ

Ці рекомендації були вироблені на запит Парламентського Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування у рамках впровадження Програми Ради Європи 2010 - 2013 рр. «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» (за фінансової підтримки Шведського агентства міжнародного розвитку - Sida). План роботи згаданого Комітету включає обговорення та вдосконалення законодавства у сфері служби в органах місцевого самоврядування. Експерти Ради Європи (РЄ) 6 червня 2011 р. взяли участь у Круглому столі з питань вдосконалення Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Цей документ відображає питання, що їх обговорювали, та надає деякі базові рекомендації стосовно майбутнього муніципальної служби в Україні. Більш детальна правова оцінка нового законопроекту може бути підготовлена як наступний крок.

Децентралізація потребує зміцнення адміністративної спроможності органів місцевого самоврядування, а отже - професійної і компетентної служби місцевого рівня. Така потреба стає ще більшою, коли зростають повноваження місцевої влади. Досвід нових держав, утворених після розпаду Радянського Союзу, може бути корисним для проведення наступної реформи муніципальної служби в Україні.

Важливість служби в органах місцевої влади визнано Статтею 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, зокрема, у частині 2 цієї статті зазначається:

«Умови служби працівників органів місцевого самоврядування повинні бути такими, що дозволяють набір висококваліфікованого персоналу на основі професійних якостей і компетентності; для цього повинні бути забезпечені належні можливості для професійної підготовки, оплати праці та просування по службі.»

•I. Служба в органах місцевої влади в країнах колишнього Радянського Союзу

Головна відмінність між цими країнами і країнами Західної Європи полягає в тому, що у першому випадку поняття муніципальної служби, або служби в органах місцевої влади, є набагато вужчим. У цих країнах, відповідно до організації влади у Радянському Союзі, служба в органах місцевої влади охоплює тільки персонал виконавчої гілки влади, яку очолюють керівники виконавчих органів, і не поширюється на персонал, що працює у сфері надання послуг населенню (освіта, первинна медична допомога та ін.). Окрім того, робітники або некваліфікований персонал не належать до службовців органів місцевої влади. Це пояснює, чому корпус службовців органів місцевої влади є набагато меншим, ніж у державах-членах ЄС: наприклад, у Росії налічують 280 тис. таких службовців, в Україні - менше 100 тис. Таке саме визначення служби органів місцевої влади (і державної служби в цілому) існує в нових країнах-членах ЄС, які в минулому були у складі Радянського Союзу, або тісно пов’язані з ним.

У більшості цих країн службу в органах місцевої влади визначають як професійну діяльність, що її здійснюють незалежно від органів державної влади і результатів виборів. Більшість країн Східної Європи мають єдиний закон про державну службу, який застосовують і до службовців органів місцевої влади, і до службовців центральних органів влади. Важливими виключеннями є Вірменія, Азербайджан, Киргизстан, Росія та Україна. Прийняття окремого закону про службу в органах місцевої влади свідчить про прагнення реалізувати нову концепцію місцевого самоврядування, закріплену в нових конституціях.

Чи є для прийняття окремих законів про державну службу та службу в органах місцевої влади серйозні причини?

У країнах Західної Європи, як правило, є окремі закони про державну службу та службу в органах місцевої влади, або інколи навіть немає закону про службу в органах місцевої влади. Пояснення цьому слід шукати в історії. Державну службу було організовано, перш за все, за певними чіткими правилами, тоді як муніципальних службовців розглядали як «особистих» працівників мера. Отже, найлегшим способом організувати службу в органах місцевої влади, або муніципальну службу, було прийняття нового окремого закону. Проте, закони про службу в органах місцевої влади там, де вони існують, як правило, повторюють схему і принципи державної служби.

Незважаючи на таку подібність, є кілька аргументів на користь окремого законодавства стосовно служби в органах місцевої влади. Перший аргумент - ідентифікувати місцеве самоврядування через його службу та надати їй професійної ідентичності, базованої на цінностях місцевого самоврядування, у рамках загальнонаціонального законодавства, що спонукатиме муніципальних службовців поділяти цінності державної служби, яка має більше традицій та престижу. Другий аргумент - службу в органах місцевого самоврядування навряд чи можна організувати на уніфікованій основі, оскільки працедавцем для службовців місцевого рівня є кожний окремий орган місцевої влади на відміну від державних службовців, для яких єдиним роботодавцем є держава, за винятком працівників державних підприємств. Закон про службу в органах місцевого самоврядування має враховувати цю особливість, позаяк це робить складнішим організацію професійного розвитку службовців. Останній аргумент - відносини між керівниками органів виконавчої влади та політичними лідерами (виборними посадовцями) є набагато тіснішими на рівні місцевої влади, ніж у системі державного управління, і ті керівники відіграють значно більшу роль у виробленні та ухваленні політичних рішень, ніж вищі державні службовці в системі державного управління.

Цей аспект часто ігнорують або відкидають, оскільки законодавство не рідко включає виборних посадовців до корпусу службовців органів місцевої влади, як, наприклад, у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (Статті 3 та 10). Незважаючи на те, що для цих двох категорій існують різні правила і процедури, застосування єдиного законодавства підтримує ідею про те, що вибори - це лише інший спосіб наділення повноваженнями, як це було у Радянському Союзі щодо повноважень вищого рівня; сьогодні ж головна відмінність полягає в тому, що виборні посадовці підзвітні перед виборцями, а службовці - ні. Останні підзвітні перед виборними посадовцями через те, що ті наділені політичним мандатом, хоча не можна ігнорувати той факт, що службовці також за великим рахунком підзвітні й перед громадянами. Таку концепцію можна знайти й у кількох країнах Західної Європи (напр., у Німеччині).

Все це не відповідає положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, яка проводить чітку різницю між службовцями органів місцевої влади та виборними посадовцями. Стаття 7 спеціально присвячена виборним посадовцям:

«1.  Мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій.

2. Він передбачає відповідну фінансову компенсацію витрат, здійснених під час виконання цього мандату, а також, у разі
необхідності, відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідне соціальне забезпечення.»

Варто звернути увагу, що у статті зазначено, що вони отримують не винагороду, а компенсацію витрат або винагороди; мета цього положення - гарантувати вільну реалізацію мандату, а не передбачати кар’єрні перспективи, на відміну від ситуації зі службовцями.

У пострадянських країнах розроблено програми і заходи, спрямовані на підвищення якості набору персоналу та впровадження сучасних інструментів менеджменту, що має сприяти розвитку більш професійної служби органів місцевої влади. Втім, практика часто свідчить про зворотне: існує сильна тенденція до надмірної політизації, особливо це стосується вищих посад. Можна навести приклад, коли в одному місті України після місцевих виборів практично всі службовці місцевої адміністрації були звільнені та замінені іншими. Більше того, муніципальні службовці починають відстоювати свої права: зростає кількість позовів, поданих до адміністративних судів. Ці та інші факти вказують на те, що законодавство необхідно вдосконалювати.

Багато скарг і нарікань існує щодо низького рівня кваліфікації місцевих службовців, низької оплати праці та широко поширеного хабарництва, хоча не доведено, що хабарництво є більш поширеним у місцевій владі порівняно з державною службою національного рівня. Втім, низькі зарплати та брак перспективи професійного зростання у поєднанні з ризиком політичних змін після виборів відвертають багатьох людей від пошуку роботи в органах місцевої влади. У цьому плані, варто врахувати досвід країн Західної Європи.

•II. Служба в органах місцевої влади у країнах Західної Європи

У Західній Європі є великі відмінності у концепціях та вимірах місцевої влади, які відображають глибоку різницю в концепціях місцевого самоврядування в цілому. Тим не менше, загальноприйнятим підходом є те, що до персоналу органів місцевої влади належать не тільки службовці органів виконавчої влади, але й працівники, чиїм безпосереднім працедавцем є орган місцевого самоврядування, і які отримують зарплату з місцевого бюджету. Приміром, вчителів вважають персоналом місцевої влади так само, як і працівників адміністративних органів, якщо їх працедавцем є орган місцевої влади.

У цьому полягає головна відмінність між системами місцевої влади європейських країн - чи вони частково охоплюють сфери освіти та/або охорони здоров’я і оплачують їх персонал з місцевих бюджетів. Таке широке поняття функцій місцевої влади є характерним для скандинавських країн, а також було характерним у минулому для Великої Британії - сьогодні у меншій мірі. У Швеції та Данії 80% персоналу державного сектору наймають муніципалітети або, у меншому числі випадків, органи місцевого самоврядування проміжного рівня (окружні ради у Швеції, регіональні - у Данії, починаючи з 2007 р.). В інших країнах Західної Європи ці цифри значно менші. Так, у Франції служба місцевого рівня представляє 31% від загальної державної служби, у Німеччині - 28%, в Італії - 19%, в Іспанії - 24%. У Німеччині, Іспанії та Італії до служби місцевого рівня не належить персонал регіонального рівня тому, що регіональний рівень влади не є частиною місцевої влади; регіональне врядування має інший конституційний статус (не у Франції), і велика частина державних службовців насправді зайнята або переведена до органів регіональної влади.

У країнах Західної Європи можна виокремити дві базові моделі організації служби в органах місцевої влади: кар’єрну модель та модель на основі контрактів. На практиці ж більшість країн застосовують змішані моделі, одна з яких є зазвичай домінуючою. Наприклад, Італія має майже повністю приватизовану державну службу як на національному, так і на місцевому рівні, тобто, службовців наймають за контрактами на основі приватного права; у той час як набір на службу все ще здійснюють переважно через конкурсні екзамени, а елементи кар’єрної системи і досі присутні в колективних угодах.

Але це окремий випадок. Більшість країн мають кар’єрну систему, принаймні для вищих посад служби в органах місцевої влади. Така система існує у 26-ти європейських країнах, тоді як тільки 9 мають систему найму на службу в органах місцевої влади на основі контрактів (серед яких Болгарія, Данія, Нідерланди, Польща, Словаччина, Швеція та Велика Британія). Більшість країн з кар’єрною системою наймають персонал на контрактній основі або на посади, які не передбачають здійснення владних повноважень (Німеччина), або на нижчі посади, або на посади, що вимагають специфічних вмінь і навичок і на які немає набору у рамках кар’єрної системи.

Країни, в яких велика чисельність зайнята на місцевому рівні наданням публічних послуг національного значення (освіта, охорона здоров’я), не мають кар’єрної системи (Швеція, Данія, Фінляндія). У тих країнах, де набір персоналу здійснюють у рамках кар’єрної системи, їх вважають державними службовцями (Франція, Німеччина, Іспанія, Португалія). Але в усіх країнах, у тому числі й тих, що мають систему найму на контрактній основі, превалює сфера публічного права. Програма SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) впродовж багатьох років підтримувала розвиток кар’єрних систем у державній службі та особливо у службі в органах місцевої влади, незважаючи на підтримку з боку ОЕСР (Організація економічного співробітництва і розвитку) реформ у сфері державного управління, направлених на вдосконалення менеджменту людських ресурсів на основі досвіду приватного сектора.

III. Кар’єрна система чи система на основі контрактів?

Наступність інституту державного управління потребує постійного персоналу - це стосується як державної служби, так і служби в органах місцевого самоврядування. Стабільність персоналу є необхідним для ефективного функціонування системи державного управління, і це насправді відповідає суспільним інтересам. Якщо дуже багато працівників приходять на роботу на пару років і мають намір продовжувати свою професійну кар’єру деінде, це призводить до втрати інституційної пам’яті щодо процедур та професійних вмінь і навичок; за таких обставин набагато складніше підтримувати співпрацю між працівниками, які не мають відчуття приналежності до професії, ніж між працівниками, вихованими в дусі відданості місії своєї організації. Ось, напевно, чому, навіть у рамках найму на контрактній основі в системі державного управління, стабільність роботи є більш захищеною, ніж на подібних посадах у приватному секторі.

Проте, специфіка служби в органах місцевої влади, особливо в тому, що стосується її керівного складу, полягає в конфлікті між професіоналізмом і політичним лідерством. Забезпечення професіоналізму є зазвичай метою всіх законів про зайнятість на державній службі, а це передбачає, що службовців набирають виключно на основі професійних якостей, і вони до певною міри є незалежними при виконанні своїх функцій на посадах від політичного лідера (мера або іншого політичного керівника). Реформи останнього часу підтримують розвиток політичного лідерства з метою посилення підзвітності перед громадянами, це дає політичному лідеру найбільші повноваження щодо кадрових призначень, особливо на вищі посади. Це є головним питанням для законодавства про службу в органах місцевого самоврядування: як гарантувати забезпечення професіоналізму та політичної нейтральності на державній службі та, водночас, залишити мінімально необхідні повноваження і свободу дій політичним лідерам? Якщо законодавство не матиме чітко визначених положень щодо цього питання, найбільш імовірним результатом буде зростаюча політизація.

Надзвичайно важливе питання - організувати набір на службу належним чином. На сьогодні, загальновизнаним принципом є проведення відкритого конкурсного відбору. Втім, дуже багато залежить від характеру процедур і конкурсу. Конкурс, базований виключно на усних екзаменах та «тестах» на психологічну придатність, дає мало гарантій щодо об’єктивності та неупередженості. Процедура відбору і набору на кожну окрему посаду є досить обтяжливою і не розв’язує основну проблему всіх систем державного управління, і, особливо, служби в органах місцевої влади. Багато кандидатів зацікавлені отримати роботу, але при цьому не готові працювати у віддалених районах, де, тим не менше, необхідні компетентні керівники. Добрий спосіб розв’язання цієї проблеми - організувати відбір на декілька посад (від 20 до 40, або й більше). Ті, кого буде відібрано, будуть знати, що отримають призначення на оголошені вакантні посади, залежно від результатів проходження конкурсу. Це забезпечить віддалені міста керівниками, яких вони потребують, і які отримають там більше досвіду. Втім, така процедура є можливою лише в тому разі, якщо законодавство про службу в органах місцевого самоврядування передбачає відповідні перспективи кар’єрного росту для молодих службовців, тобто, коли вони можуть бути впевнені, що після кількох років зможуть отримати роботу будь-де в країні та продовжити свою кар’єру. Це є головним аргументом на користь кар’єрної системи на службі в органах місцевої влади. Проте, кар’єрну систему не просто організувати на службі в органах місцевої влади, оскільки просування може означати зміну працедавця при призначенні на нову посаду. Така схема можлива лише за умови, коли створюють резерв всіх посад для переведення та організовують відпустки для тих, хто не може знайти нову посаду відразу. Ці варіанти були протестовані та врегульовані французьким законодавством про місцеве самоврядування. Для вищих посад кар’єрні можливості мають бути забезпечені на національному рівні.

За такої організації, служба в органах місцевої влади може стати привабливою для молодих випускників вищих навчальних закладів за умови, що зарплата буде не дуже низькою, а перспективи просування - значними на початку кар’єри.

Така професійна служба органів місцевої влади не підриватиме авторитет політичних лідерів. Навпаки, політичні лідери будуть з упевненістю покладатися на компетентних людей при підготовці своїх рішень. Лояльність є невід’ємною складовою професійних державних службовців. Більше того, політичному лідеру можна залишити повноваження щодо призначення на одну чи дві посади у великих органах місцевої влади. Таке передбачено законодавством Франції стосовно конкретних посад у закритому списку, визначеному урядовим указом.

Кар’єрна система також є найкращим захисним бар’єром від політизації та непотизму: набагато складніше впливати на процедуру відбору і набору, а кар’єрне просування менше залежить від впливу сьогоднішнього працедавця.

Отже, незважаючи на те, що повністю досконалої системи не існує, кар’єрна система має певні вагомі переваги.

Основним аргументом проти кар’єрної системи є її забюрократизованість: з добре «вкоріненими» службовцями і керівниками, як доведено, складно проводити будь-які зміни. Отже, певні типові управлінські процедури були впроваджені в різних країнах, а саме: оплата за результатами виконавської діяльності та контракти, обмежені терміном мандату. Тим не менше, цілком можливо запровадити оплату за результатами виконавської діяльності і в кар’єрній системі, і це навіть було передбачено у Законі Франції про державну службу 1946 року. Складність з оплатою за результати виконавської діяльності - не в процедурі найму на службу, а у непростій задачі визначити цілі діяльності, що її слід оцінити, та оцінюванні ступеню досягнення тих цілей тоді, коли політичні пріоритети можуть змінюватися у досить короткий проміжок часу. Контракти, обмежені терміном виборчого мандату, як правило, вступають у протиріччя з їх офіційним обґрунтуванням - як правило, далекі від визначення обов’язків керівників щодо виконання своїх завдань та оцінювання через чітке розмежування між політичними і управлінськими повноваженнями, вони призводять до підвищеної політизації. Відокремлення повноважень є також типовою похибкою, яку можна назвати «управлінською ілюзією» - лише реальні події можуть дати відповідь на те, яке питання має бути внесено на порядок денний політичних лідерів, а не давати визначення апріорі, що саме є питанням політичної, а що - адміністративної значимості.

І останнє, важливо, щоби державна служба і служба в органах місцевого самоврядування не існували ізольовано одна від одної; має бути можливість переходу з однієї служби до іншої. Це створює переваги з точки зору передачі професійного досвіду та може розширити можливості просування по службі. Все це має базуватися на принципі паритету. Обидві гілки державної служби мають базуватися на однакових принципах: ранги мають бути співставними, оплата праці - рівнозначною, але з компенсацією за специфічні повноваження, пов’язані з виконанням конкретної функції.

Застосування всіх цих згаданих підходів є можливим в Україні, але їх потрібно адаптувати. Наприклад, проблема з житлом може стримувати мобільність державних службовців. Цю проблему можна розв’язати за допомогою місцевої влади, принаймні для невеликого числа посад, шляхом створення і використання фонду громадського житла.

Генеральний Секретаріат

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

 

Генеральний Директорат з питань Демократії та Політичних Справ

ДИРЕКТОРАТ З ПИТАНЬ ДЕМОКРАТИЧНИХ ІНСТИТУЦІЙ

Страсбург, 20 липня 2011 року

DPA/PAD 4/2011

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94