На головну Написати лист



Висновок до проектів змін до Бюджетного кодексу України щодо створення Державного фонду регіонального розвитку

Цей документ підготовлено Директоратом з питань демократичних інститутів Генерального директорату з питань демократії та політичних справ, у співпраці з
проф. Жераром Марку (Gérard Marcou), Університет Париж І Сорбона Пантеон, Директором GRALE (Дослідницька група з місцевого адміністрування в Європі), Франція.

Цей експертний висновок було підготовлено на запит Міністерства фінансів України і робочої групи «Регіональний розвиток та реформа міжбюджетних відносин» у рамках діяльності Програми Ради Європи (РЄ) «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування в Україні» (2010-2013), що фінансується Шведським агентством міжнародного розвитку та співробітництва  (Sida). Наступним кроком може стати підготовка більш детальних обговорень.

Із запропонованими змінами до Бюджетного кодексу від квітня - липня 2011 року щодо створення Державного фонду регіонального розвитку, питання політики регіонального розвитку знову з’явилось на законодавчому порядку денному. Метою внесення цих змін є надання цій політиці фінансового важелю, що досі був відсутній.

Державна політика регіонального розвитку все ще базується на Законі  №2850-IV 2005 «Про стимулювання розвитку регіонів». Цей Закон (Стаття 12) передбачає фінансові зобов’язання держави щодо підтримки впровадження політики регіонального розвитку (0.2% доходної частини державного бюджету), але не підтримки фонду регіонального розвитку; це положення було зупинено Законом №3235-IV від 20 грудня 2005 року. 2008 року була здійснена спроба реформи політики регіонального розвитку і був розісланий новий проект закону «Про засади державної регіональної політики», проте він так і не був поданий до Парламенту[1]. Хоча проект 2008 року (Стаття 33) базується на іншій концепції, він передбачає створення Кабінетом Міністрів Державного фонду регіонального розвитку, який фінансується з власних ресурсів (5% від податку на прибуток підприємств, державні дотації та зовнішні внески).

В цьому висновку увагу зосереджено на пропозиції від 20 липня 2011 року, беручи до уваги також усі попередні стадії підготовки проектів законів про внесення змін. По-перше, у документі обговорюватиметься статус і фінансування Державного фонду, і по-друге, обсяг зобов’язань фонду.

•I.     Статус і фінансування Державного фонду регіонального розвитку

Державний фонд визначається Бюджетним кодексом як складова частина спеціального фонду державного бюджету, згідно зі Статтею 13 (новий підпункт 5). Це є єдиним спеціальним призначенням фонду, конкретно визначеним Бюджетним кодексом; інші  призначення мають відповідати положенням Статті 13, але визначаються бюджетними законами. Такий підхід вкладений в бюджетну машину, що повинно допомогти функціонуванню фонду, оскільки його фінансування залежатиме від виконання бюджету державним казначейством. Це є наслідком змін до Статті 13 та інноваційним підходом задля подальшого прогресу.

Державний фонд передусім фінансуватиметься за рахунок коштів загального фонду бюджету, але розподіл цих коштів не залежатиме від специфічних положень закону про бюджет; розподіл коштів здійснюватиметься державним казначейством шляхом перерахування залишку коштів загального фонду бюджету на кінець бюджетного періоду до спеціального фонду з метою покриття запланованих цільових витрат у наступному бюджетному періоді або повернення залишкових коштів до загального фонду бюджету на наступний бюджетний період (Стаття 57.2). В результаті змін, внесених до пункту 7 Статті 13, такий же підхід застосовуватиметься і щодо ресурсів, призначених для Державного фонду регіонального розвитку, як це визначено новим підпунктом 7-1, доданим до Статті 13.

Залишкові кошти від виконання бюджету будуть включені до ресурсів Державного фонду на майбутній бюджетний період. Згідно з підпунктом 7-1, 10% залишку тимчасово вивільнених бюджетних коштів перераховується до Державного фонду. Окрім цього не менше 2.5% обсягу видатків загального фонду державного бюджету має бути перераховано до Державного фонду регіонального розвитку згідно з розписом державного бюджету. Загалом має бути не менше 5% від загального обсягу податків на прибуток, як це було визначено проектом закону від 2008 року щодо утворення Державного фонду, і значно перевищувати зобов’язання, викладені у Законі 2005 року «Про стимулювання розвитку регіонів» (Стаття 12), згідно з якими щорічно має бути перераховано мінімум 0.2% доходної частини загального фонду державного бюджету. Таке фінансове зобов’язання було вилучене іще до його застосування.

З точки зору запровадження роль Державного казначейства є важливішою. Згідно з підпунктом 7-1 Державне казначейство є розпорядником здійснення перерахування коштів із загального фонду до спеціального фонду державного бюджету: не раніше першого дня нового бюджетного періоду щодо залишку тимчасово вивільнених бюджетних коштів, та протягом поточного бюджетного періоду не менше 2.5% загального обсягу видатків згідно з розписом державного бюджету. Казначейство буде в змозі безпосередньо виконувати такі функції, щойно вони будуть затверджені.

Законом не передбачено створення спеціального органу адміністрування Фонду. Логічним є покладання такої відповідальності на Міністра регіонального розвитку. Проте згідно з наявними статутами міністерств відповідальним міністерством за здійснення політики регіонального розвитку є Міністерство економіки України. Так чи інакше, застосування даного закону не залежатиме від створення складних інституційних засад.

Тому такі положення видаються хорошою основою залучення фінансових ресурсів для здійснення політики регіонального розвитку.

До того ж очікується, що до Державного фонду зараховуватимуться кошти, надані міжнародними фінансовими організаціями, іншими фінансовими і кредитними установами, а також внески “донорської” спільноти (нова Стаття 24-1). Порівнюючи з попередніми рішеннями, для зовнішніх організацій, що надають допомогу, надзвичайно важливим є впевненість щодо зобов’язань України, спрямованих на регіональний розвиток. За наявності чітких рамок, визначених законом, а також умов запровадження, зафіксованих у Бюджетному кодексі, зовнішні донори матимуть достатньо гарантій, щоб направити свої внески задля регіонального розвитку. У попередніх законопроектах про внесення змін було передбачено перерахування 3% від обсягу видатків загального фонду державного бюджету; такий підхід був більшим привабливим, ніж теперішні 2.5% плюс 10% залишку тимчасово вивільнених коштів загального фонду, що утворився на початок бюджетного періоду.

•II.  Зобов’язання Державного фонду регіонального розвитку

Положення щодо зобов’язань Державного фонду є менш переконливими, ніж ті, що стосуються його створення і фінансування. Проблемою є відсутність чіткого вибору щодо мети створення фонду, і отже існує ризик дисперсії ресурсів.

Метою такого фонду не є забезпечення постійного джерела фінансування бюджетів задля місцевого розвитку, а швидше надання державі можливості для підтримки програм, необхідних для розвитку регіону (тобто саме території із певними соціально-економічними особливостями, а не адміністративної одиниці), без яких потенціал місцевого розвитку є недостатнім. Тому будь-який розподіл повинен мати чітке цільове призначення із достатнім спрямуванням засобів для досягнення результатів за прийнятний проміжок часу. Таке завдання є важким в усіх країнах, оскільки воно завжди ускладнюється зростаючими вимогами та політичними угодами. Проте, закон повинен щонайменше вказувати правильний напрям.

Двозначність концепції відображена у формулюванні пункту 1 Статті 24: “Державний фонд регіонального розвитку створюється для здійснення видатків на фінансування середньо- та довгострокових інвестиційних програм (проектів), спрямованих на розвиток регіонів, що відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку та відповідних стратегіях розвитку регіонів, програмних і прогнозних документах економічного і соціального розвитку держави, відповідного регіону, державним цільовим програмам. Підкреслені слова після слів “програмних і прогнозних документах” слід вилучити, оскільки вони створюють можливості для зловживання коштами Державного фонду. Враховуючи викладене, найкращим визначенням фонду є формулювання Статті 24-1, подане у редакції законопроекту від 28 квітня; остаточна редакція законопроекту не відображає стратегічної мети створення Фонду.

З цієї ж причини пункт 3 Статті 24-1 у редакції від 20 липня також слід переглянути. Згідно з формулюванням цього пункту, до функцій Державного фонду регіонального розвитку належать державні субвенції, що надаються місцевим бюджетам на виконання інвестиційних програм (проектів), як передбачено підпунктом 5 пункту 1 Статті 97 Бюджетного кодексу, і інших капітальних субвенцій, визначених законом про бюджет. Очевидним є те, що Державний фонд надаватиме інвестиційні субвенції місцевим бюджетам; проте беручи до уваги формулювання пункту 1, наведеного вище, стає зрозумілим, що субвенції, згадані у пункті 3, не спрямовуватимуться на забезпечення регіонального розвитку, і це у свою чергу знову відкриває можливості для перерахування коштів Державним фондом на різні види нецільових призначень, а також для перетворення Фонду у замінник загальної ефективної системи фінансування місцевих бюджетів, що все ще відсутня в Бюджетному кодексі. З метою уникнення цієї проблеми пункт 3 повинен містити посилання на пріоритетні напрями, викладені у пункті 5.

Логіка системи постійних інвестицій також відображена в редакції законопроекту від 7 квітня, який пропонує загальний розподіл коштів Фонду на основі фіксованих відсоткових ставок залежно від видів розподілення коштів. Такий підхід може бути використаний при обчисленні обсягу дотацій на певну кількістю об’єднаних компонентів, що відповідають різним ситуаціям. Проте за умови, якщо Державний фонд регіонального розвитку має на меті підтримку програм і проектів, розподіл коштів залежатиме від поданих схем, і тому управління Фондом має бути досить гнучким у намаганнях надати якнайкращу підтримку. Тому таке визначення є несумісним з розподілом, викладеним у першочерговій редакції законопроекту.

Пункт 5 Статті 24-1 сформульований дещо краще і надає “пріоритетні напрями” для використання коштів Державного фонду. Пункт 1 стосується заходів, розроблених відповідно до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів». Даний Закон передбачає два головні інструменти: угоди щодо регіонального розвитку і депресивні території (з різними категоріями, що базуються на соціально-економічних показниках). Державний фонд міг би бути використаний для надання підтримки програм, розроблених на підставі цих інструментів. Два інших напрями, перелічені у пункті 5, узгоджуються із завданням гарантувати достатню націленість розподілу ресурсів на виконання програм або проектів регіонального розвитку: підтримка міжрегіональної співпраці (підпункт 2); розвиток транскордонного співробітництва відповідно до Закону України «Про транскордонне співробітництво» (підпункт 4). Проте останній пункт має бути уточнений з метою уникнення розсіювання ресурсів. Згідно з підпунктом 3 кошти Фонду можуть бути також використані для підтримки інвестиційних програм і проектів, що сприяють розв’язанню “специфічних проблем” адміністративно-територіальних одиниць - у законопроекті згадуються малі міста, гірські населені пункти, депресивні території, населені пункти в зонах спостереження. Усі ці завдання можуть сприяти регіональному розвиткові і можуть бути також включені до угод про регіональний розвиток, а також програм розвитку депресивних територій. Проте вони також можуть  бути далекими від проблем регіонального розвитку. Тому слід провести чітку межу між програмами та проектами суто місцевого походження, наприклад, проектами або програмами, що мають на меті покращення умов життя та надання можливостей населенню певної місцевості або невеликої групи місцевостей, а також проектами або програмами регіональної спрямованості, які здійснюють вплив на більш широку територію.

Тому рекомендовано переглянути підпункт 3: a) видалити словосполучення “депресивні території”, оскільки це питання регулюється через посилання на Закон «Про стимулювання регіонального розвитку» в підпункті 1; b) замінити речення перед дужками на: “виконання проектів регіонального розвитку із залученням певних специфічних категорій адміністративно-територіальних одиниць” (далі без змін, за виключенням поправки згідно із зауваженням a) вище).

Очевидним є те, що досить обмежений підхід щодо використання коштів Державного фонду вимагає створення сталої і справедливої системи розподілу коштів, необхідних місцевим бюджетам. Нова Стаття 103-1 Бюджетного кодексу щодо дотацій на будівництво, реконструкцію, ремонт і обслуговування місцевих доріг комунальної власності - один із кроків у цьому напрямі, але існує потреба більш глобального рішення для підтримки муніципальних інвестицій, які у більшості країн світу є значною частиною інвестицій у публічну інфраструктуру.

Згідно з пунктом 6 Статті 24-1 визначення критеріїв розподілу коштів Фонду належить до зобов’язань Кабінету Міністрів.

Інші зміни до Бюджетного кодексу полягають у зборі інформації про використання коштів державного фонду (зміни до Статті 59.2), а також у наданні звіту про використання коштів Державного фонду (зміни до Статті 61.1). Остання правка могла б також включати вимогу щодо оцінки впливу розподілу коштів, а не лише оцінки їх використання.

 


 

 Висновок Ради Європи щодо проекту Закону «Про засади державної регіональної політики України», DPA/LEX 8/2008

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94