На головну Написати лист



Чи є розвиток українського села справжнім пріоритетом державної політики?

Вступ

З моменту здобуття Україною незалежності на усіх рівнях неодмінно й повсякчасно підкреслюється пріоритетність розвитку українського села. Не було в Україні такого президента, парламенту, уряду, політичної сили чи політичного лідера, який би не заявляв про ключову роль села та аграрного сектора у розбудові української держави. Завжди було і залишається модним декларувати свою прихильність до українського селянина, знаходити високі епітети для означення його унікальної місії.

Попри це, загалом правильні й гарні декларації дуже рідко знаходили своє втілення у реальній державній політиці. Добрі концепції як правило не ставали програмами, а перспективні законопроекти - законами.

За величезним масивом документів - законодавчих актів та їх проектів, політичних та економічних програм - досі не видно системної, цілісної та послідовної державної політики.

Нижче наведено деякі приклади, які, на наш погляд, добре ілюструють сказане.

Законодавство

Законодавче забезпечення аграрної сфери є непослідовним, недостатнім та несистемним. Законодавчі акти подекуди не узгоджуються між собою, є неактуальними, застарілими чи такими, які практично не діють. Разом з тим, цілком очевидно, що несистемне законодавство є лише віддзеркаленням несистемної та непослідовної політики держави.

Нагальною є необхідність певної кодифікації, приведення законів та підзаконних актів у відповідність як між собою, так і до сучасних політичних викликів та реальних потреб села.

На цей момент серед актів законодавства, які безпосередньо стосуються сфери розвитку сільських територій та сільського господарства, можна виділити такі [1]:

  • Закон «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» від 17 жовтня 1990 р.[2]

Закон чинний. Він досі залишається фактично єдиним актом, який визначає реальні заходи щодо соціального розвитку села.

Цей Закон поклав початок правовому забезпеченню соціального розвитку села. Цей акт законодавства діє з 1 листопада 1990 року, тобто він був ухвалений ще за часів УРСР. З того часу до нього 12 разів вносилися зміни, востаннє - 2 грудня 2010 року.

Законом уперше на законодавчому рівні було проголошено політику на відродження селянства як «господаря землі, носія моралі та національної культури».

Законом встановлено цілу низку різнопланових пільг та преференцій для сільських жителів та для аграрного сектора.

На наш погляд, його застосування на практиці зводиться насамперед для запровадження таких пільг, які не складають якусь певну систему і не є частиною цілісної державної політики. Разом з тим, фактично не працює ціла низка рамкових норм Закону, які мали б забезпечити пріоритетність питань розвитку села при розробці та прийнятті інших нормативних актів та державних програм.

  • Постанова Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення формування інвестицій на соціальний розвиток села та агропромислового комплексу» від 29 липня 1992 р. N 423[3]

Ця урядова постанова двадцятилітньої давності (!)досі залишається чинною, причому в неї жодного разу не вносилися зміни (!?). Не змінено навіть назви відомств, відповідальних за реалізацію рішення. Це непрямо свідчить про те, що вказана постанова уряду фактично не діє. Сфера її правового регулювання практично повністю покривається вищезгаданим законом «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві».

  • Постанова Верховної Ради України «Про Концепцію Національної програми відродження села на 1995 - 2005 роки» від 4 лютого 1994 року №3924-XII[4]

Кабмін разом з комісіями ВРУ до кінця 1994 року на основі Концепції мав підготувати і подати Програму. Однак Програма так і не була ухвалена, а Урядову комісію, утворену для її розроблення, було ліквідовано аж у 2007 році.

  • Указ Президента України «Про основні засади розвитку соціальної сфери села» від 20 грудня 2000 р. №1356[5]

Указ формально досі чинний. Відповідно до п. 2 Указу Кабмін повинен «під час підготовки проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України, закону про Державний бюджет України та нормативно-правових актів ураховувати Основні засади розвитку соціальної сфери села».

Таким чином, цей Указ, поряд із Законом «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві», фактично має рамковий характер.

  • Закон України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років» від 18 січня 2001 р.[6]

Закон досі формально залишається чинним (!?), незважаючи на обмеження строків, що є у самій назві акта. Закон визначає, в основному, економічно-фінансові важелі розвитку сільського господарства.

  • Закон України «Про стимулювання розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу» від 7 лютого 2002 року N 3023-III[7]

Закон визначає основні напрями державної політики пріоритетного розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу.

  • Закон України «Про фермерське господарство» від 19 червня 2003 року №973-IV[8]

Закон визначає правові, економічні та соціальні засади створення та діяльності фермерських господарств.

  • Закон України «Про державну підтримку сільського господарства України» від 24 червня 2004 р.[9]

Закон чинний і дуже активно застосовується, зокрема при формуванні економічної та бюджетної політики, а точніше для включення в бюджет великих сум «на підтримку с/г». Результативність закону ніхто ніколи не оцінював. Сфера застосування закону (стаття 1): «…визначає основи державної політики у бюджетній, кредитній, ціновій, страховій, регуляторній та інших сферах державного управління щодо стимулювання виробництва сільськогосподарської продукції та розвитку аграрного ринку, а також забезпечення продовольчої безпеки населення.»

  • Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Загальнодержавної програми соціального розвитку села на період до 2011 року» № 573-р від 10 серпня 2004 р.[10]

Концепція не реалізована, а відповідна програма на державному рівні не затверджена. Однак формально документ досі залишається чинним.

  • Закон України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» від 18 жовтня 2005 р.[11].

Закон чинний. За своїм змістом Закон є засадничим, рамковим. У ньому визначені мета («збереження селянства як носія української ідентичності, культури і духовності нації»), пріоритети аграрної політики та шляхи їх досягнення. Однак реалізація цього акта потребує відповідного нормативно-правового забезпечення, якого досі немає. Фактично Закон не працює.

  • Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Комплексної програми підтримки розвитку українського села на 2006-2010 роки» № 536-р від 21 грудня 2005 р. [12].

Концепція не була реалізована, а відповідна програма на державному рівні не затверджена. Розпорядження, однак, досі залишається чинним.

Формально до концепції «прив’язана» Державна цільова програма розвитку українського села до 2015 року (див. нижче). Однак назва, строки та зміст згаданої програми у цілому не відповідають концепції. До того ж, програма ухвалена майже через два роки з дати схвалення концепції, а мала бути розроблена у тримісячний строк.

  • Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової програми розвитку українського села до 2015 року» від 19.09.2007р. №1158[13]

Програма діє (аналіз деяких положень - див. нижче).

  • Постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення Міжвідомчої координаційної ради з питань розвитку сільських територій» від 27.12.2008р. №1124[14]

Постанова чинна. Рада утворена, однак практично не діє (див. нижче).

  • Розпорядження КМУ «Про схвалення Концепції Державної цільової програми сталого розвитку сільських територій на період до 2020 року» від 3 лютого 2010 р. N 121-р[15]

Концепція не реалізована - розпорядження було скасоване наступним урядом (див. нижче).

Державні стратегії, програми

Програмування розвитку села, на жаль, не є послідовним та системним.

Поширеною є практика, коли довгострокові документи чи їх проекти, напрацьовані попереднім урядом, скасовуються наступним.

Усі (!) схвалені у різні роки концепції державних програм надалі так і не стали програмами:

  • У 1994 році Верховна Рада схвалила Концепцію Національної програми відродження села на 1995-2005 роки[16]. Однак програма так і не була ухвалена, а Урядову комісію, утворену для її розроблення, було ліквідовано аж у 2007 році.
  • У 2004 році урядом була ухвалена «Концепція Загальнодержавної програми соціального розвитку села на період до 2011 року»[17], однак відповідна програма так і не була ухвалена.
  • У грудні 2005 року Кабмін ухвалив нову концепцію Комплексної програми підтримки розвитку українського села на 2006 - 2010 роки[18]. Мінагрополітики у тримісячний строк повинно було розробити та подати програми. Міністерство своїм наказом[19] навіть подбало про наукове забезпечення розроблення, однак програма так і не була розроблена.
  • У лютому 2010 року урядом Ю.Тимошенко була ухвалена нова «Концепція Державної цільової програми сталого розвитку сільських територій на період до 2020 року»[20], однак вже у вересні того ж року вона була скасована урядом М.Азарова[21].

 Деякі положення Державної цільової програми
розвитку українського села на період до 2015 року

 

Метою Програми визначено «забезпечення життєздатності сільського господарства, його конкурентоспроможності на внутрішньому і зовнішньому ринку, гарантування продовольчої безпеки країни, збереження селянства як носія української ідентичності, культури і духовності».

Програма визначає шляхи розв’язання проблем села, встановлює завдання та очікувані результати.

У цілому, Програма задає правильні орієнтири, однак актуальної інформації щодо ходу її виконання знайти не вдалося, а очікувані результати поки що наочно ще не проявилися.

Координаційний орган, утворений для забезпечення реалізації Програми - Міжвідомча координаційна рада з питань розвитку сільських територій - фактично не діє (див. нижче).

Деякі положення Програми свідчать про невиконання попередніх рішень чи вимог законодавства.

Наприклад, Програма (п.1 розділу II) передбачала проведення у 2008 - 2009 роках паспортизації сільських населених пунктів. Однак паспортизації сільської поселенської мережі була передбачена ще ухваленими у 1992 році змінами до закону «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві». Таким чином, за період з 1992 по 2007 рік (рік ухвалення Програми) ця норма закону так і не була виконана.

Незважаючи на встановлені Програмою строки, форма паспорта населеного пункту була затверджена тільки у квітні 2011 року [22]. Оскільки Програмою (п. 15 розділу II) передбачалося, що «обсяги фінансування заходів з розвитку соціальної сфери села та сільських територій визначаються за результатами паспортизації сільських населених пунктів відповідно до законодавства», то формально досі немає належних підстав для визначення цих обсягів.

Інституційне забезпечення

Інституційне забезпечення державної політики щодо сільських територій також є недостатнім, а його розвиток - вкрай непослідовним.

Інституції та механізми координації політики то створюються, то скасовуються, а чинні, як правило, або не діють, або діють не публічно та/або не прозоро.

Міністерство аграрної політики не зазнавало останнім часом суттєвих реформувань, однак його діяльність з формування та реалізації державної політики у аграрній сфері складно назвати публічною, системною та послідовною. На його офіційному сайті відсутня будь-яка інформація, яка б дозволила предметно аналізувати політику міністерства та результати її реалізації. Красномовним свідченням є відсутність на згаданому сайті нормативної бази аграрної сфери, а також даних про хід реалізації головної державної програми - Державної цільової програми розвитку українського села.

У 2009 році Президентом В.Ющенком була утворена Консультативна рада з питань розвитку сільського господарства та сільських територій [23], однак вже через рік Президентом В.Януковичем її було ліквідовано [24].

Залишилася чинною Міжвідомча координаційна рада з питань розвитку сільських територій, утворена попереднім урядом ще у 2008 році [25]. Інформації про її діяльність вкрай обмаль - на сайті Мінагрополітики [26] є лише план роботи на 2009 рік і один протокол засідання Ради ще від 3 квітня 2009 р. Та й ці документи на сайті розміщено чомусь майже через рік після засідання (!?). Водночас, згідно з положенням (п.9), засідання Ради повинні проводитися «в разі потреби, але не рідше ніж один раз на квартал».

Додатковим свідченням відсутності діяльності Ради є той факт, що до постанови про її утворення не внесено необхідні у зв’язку із реформуванням структури ЦОВВ зміни (у додаток про склад Ради, який формується за посадами з представників міністерств та інших осіб).

При цьому Рада є на сьогодні єдиним чинним координаційним органом, який був спеціально створений, аби забезпечити взаємодію відомств, місцевої влади та наукових установ у ході реалізації Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року.

Український державний фонд підтримки фермерських господарств [27] утворений як державна бюджетна установа, яка виконує функції з реалізації державної політики щодо підтримки становлення і розвитку фермерських господарств. Очевидно, механізми та процедури такої підтримки мали б бути максимально публічними. Однак про поточну діяльність фонду немає жодної публічної інформації (на сайті останній звіт - за 2006 рік!?.).

Деякі висновки

Наш аналіз у жодному разі не претендує на повноту, однак певні висновки ми все-таки спробуємо зробити.

На наш погляд, давно назріла необхідність здійснити комплексну ревізію підходів, сформулювати цілісну та зрозумілу політику держави стосовно сільських територій.

Відтак - розробити базові стратегічні документи та на цій основі систематизувати та реформувати увесь масив законодавства, державних програм, механізмів та інструментів державної підтримки та стимулювання розвитку.

У центрі такого реформування має, нарешті, опинитися людина - простий сільський мешканець, благополуччя якого має стати головною метою нової державної політики.

Ігор Абрам’юк експерт-аналітик Інституту громадянського суспільства 02.02.2012


[1]тут у хронологічному порядку наведено як чинні акти, так і ті, які втратили чинність, однак, на нашу думку, справили свого часу суттєвий вплив на державну політику

 [2]закон від17 жовтня 1990 року N 400-XII (http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/400-12)

 [3]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/423-92-%D0%BF

 [4]http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3924-12

 [5]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1356/2000

 [6]http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2238-14

 [7]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3023-14

 [8]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/973-15

 [9]http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1877-15

 [10]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/573-2004-%D1%80

 [11]закон від 18 жовтня 2005 року N 2982-IV (http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2982-15)

 [12]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/536-2005-%D1%80

 [13]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1158-2007-%D0%BF

 [14]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1124-2008-%D0%BF

 [15]http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/121-2010-%D1%80

 [16]http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3924-12

 [17]Розп. КМУ від 10 серпня 2004 р. N 573-р

 [18]Розп. КМУ від 21 грудня 2005 р. N 536-р

 [19]наказ від 15.03.2006 N 124 (http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1021.2726.0)

 [20]Розп. КМУ від 3 лютого 2010 р. N 121-р

 [21]Розп. КМУ від 2 вересня 2010 р. N 1761-р

 [22]наказ Мінагрополітики від 7 квітня 2011 року N 116 (http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/FIN63941.html)

 [23]Указ Президента України від 30 квітня 2009 року N 280

 [24]Указ Президента України від 2 квітня 2010 року N 485/2010

 [25]постанова КМУ від 27 грудня 2008 р. N 1124

 [26]http://www.minagro.gov.ua/page/?9703

[27]http://www.udfpfg.org.ua/index.html

Comments are closed.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94