» Аналіз проекту закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення державного фонду регіонального розвитку»

Замість вступу

31 жовтня 2011 року на сайті Верховної Ради України з’явився проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення державного фонду регіонального розвитку». Створення такого фонду (далі ДФРР) є однією з умов прискорення регіонального розвитку в Україні, переведення державних інструментів регіонального розвитку на нову основу, відхід від старої практики фінансування будівництва все нових об’єктів, передусім бюджетної сфери, які домінують в переліках фінансування за кошти субвенції на соціально-економічний розвиток регіонів, субвенцій на соціально-економічний розвиток окремих територій, державних цільових програмах та угодах щодо регіонального розвитку між Урядом та обласними радами і перехід до фінансування виключно проектів регіонального розвитку на конкурсній основі.

ДФРР має стати додатковим запобіжником від звичного для України «ручного» способу розподілу бюджетних коштів та притаманного такому розподілу лобізму.

Фактично мова йде про зміну підходів до усієї системи управління та фінансування регіонального розвитку.

Предмет аналізу

проект №9363

Вноситься
Кабінетом Міністрів України

Закон України

Про внесення змін до Бюджетного кодексу
України щодо створення державного
фонду регіонального розвитку
____________________________________

Верховна Рада України п о с т а н о в л я є :

1. Внести до Бюджетного кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., № 50-51, ст. 572) такі зміни:

1) доповнити Кодекс статтею 24¹ такого змісту:

“Стаття 24¹. Державний фонд регіонального розвитку

1. У складі державного бюджету створюється державний фонд регіонального розвитку, який становить не менш як 2,5 відсотка обсягу видатків загального фонду державного бюджету за відповідний період.

2. Кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання:

державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіонального розвитку;

угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій;

державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

програм і заходів соціально-економічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи стосовно розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо).

3. Розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку здійснюється за такими критеріями у співвідношенні:

70 відсотків коштів розподіляється між республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами та бюджетом міста Севастополя відповідно до чисельності населення, що проживає у відповідному регіоні;

30 відсотків коштів розподіляється між відповідними місцевими бюджетами на виконання пріоритетних інвестиційних проектів, що сприяють розв’язанню проблем окремих адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням рівня їх соціально-економічного розвитку.

4. Кошти міжнародних фінансових організацій, інших фінансових і кредитних установ зараховуються до державного фонду регіонального розвитку у порядку, визначеному законом про Державний бюджет України.

5. Порядок використання коштів державного фонду регіонального розвитку визначається Кабінетом Міністрів України.”;

2) частину другу статті 59 після слів “інформація про перелік здійснених операцій з державним боргом” доповнити словами “, інформація про використання коштів державного фонду регіонального розвитку”;

3) частину другу статті 61 доповнити пунктом 8¹ такого змісту:

“8¹) звіт про використання коштів державного фонду регіонального розвитку;”.

2. Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2012 року.

Стан правового регулювання у визначеній сфері

Станом на 20.04.2011 року в Україні у сфері регіонального розвитку діють такі Закони України, які в тій чи іншій мірі регулюють питання формування, реалізації та фінансування державної регіональної політики:

№ 2456-VI Бюджетний кодекс України вiд 08.07.2010;

N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р.;

№ 2856-ІV від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів»;

№1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми» ;

№1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України»;

Фактично серед цих законів, базовим законом, у якому могли б знайти місце правові інструменти стимулювання регіонального розвитку та принципи фінансування програм та проектів регіонального розвитку є Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»(ЗСРР).

Проте у цьому законі є ціла низка внутрішніх суперечностей і він серед інструментів регіонального розвитку виокремлює виключно один механізм - угоди регіонального розвитку між Урядом та регіональною радою.

Не зважаючи на те, що відповідно до ЗСРР реалізація державної регіональної політики здійснюється на основі таких документів, як Державна стратегія регіонального розвитку - затверджується Урядом України; Регіональні стратегії розвитку - затверджуються відповідно Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами, закон не містить приписів щодо процедур узгодження між собою цих документів а також порядку подальшої реалізації стратегій в регіонах.

Закон також не вирішує питання стимулювання регіонального розвитку та розв’язання проблеми депресивності територій.

ЗСРР не передбачає сучасних інструментів стимулювання регіонального розвитку, через, наприклад, «точки росту», перепрофілювання старопромислових районів, підтримку диверсифікації економіки сільських територій, тощо; не встановлює порядок залучення до процесу розробки РСР різних суб’єктів розвитку, не визначає стабільних та прогнозованих джерел фінансування заходів з регіонального розвитку.

Фактично базовий, для регіонального розвитку, за означенням закон, не відповідає сучасним кращим практикам, які є у Європі, та не має реальних впливів на вирівнювання розвитку регіонів України.

Відповідно до Бюджетного кодексу та закону про державний бюджет України, у кожному поточному бюджетному році на регіональний розвиток передбачаються державні субвенції місцевим бюджетам.

Проте у Державному бюджеті 2011 розподіл субвенцій між регіонами є досить далеким від логіки регіонального розвитку.

По-перше субвенція на соціально-економічний розвиток регіонів не містить конкретних сум, закріплених за регіоном. Оскільки інші закони також не містять правил розподілу таких субвенцій між регіонами, сума в 1,115 млрд. грн. віддана Уряду під розподіл у «ручному режимі».

По-друге дивно завелика субвенція на соціально-економічний розвиток АРК - 0,9 млрд., трішки менше ніж на усі регіони разом взяті.

По-третє розподіл субвенцій «на соціально-економічний розвиток окремих територій» виглядає також досить дивним: із загальної суми у 895,9 млн. грн. на Донецьку область виділено - 398 млн., Київській області - 117,3 млн., Одеській - 104,5млн, Луганській 66 млн., Дніпропетровській - 50 млн. Житомирській - 44 млн., АР Крим - 22,5 млн., Рівненській - 16 млн., Запорізькій - 51 млн., Вінницькій - 15 млн., Сумській - 1 млн., Хмельницькій - 1,6 млн., Волинській, Кіровоградській, Черкаській, Закарпатській, Івано-Франківській, Львівській, Полтавській, Тернопільській, Миколаївській, Харківській, Херсонській, Чернівецькій - 0 грн..

Отже ситуація із правовим забезпеченням формування, реалізації та фінансування державної регіональної політики та програм і проектів регіонального розвитку сьогодні є досить складною і такою, що не відповідає викликам, що стоять перед державою та її регіонами.

Відтак спроба вирішити проблеми у законодавчому забезпеченні цієї сфери правового регулювання заслуговує на увагу.

Законопроект, що аналізується, на думку його розробників, що видно із пояснювальної записки до законопроекту і має відповідати цій меті - створення нового інструменту для фінансування регіонального розвитку.

Історія питання

24 січня 2011 року на засіданні Ради регіонів, Президентом України було проголошено 2011 рік роком реформи моделі управління регіональним розвитком.

Це зафіксовано і відповідним рішенням Ради регіонів, зокрема у пункті 1 рекомендовано Уряду: «3) розробити План дій з реформування державного управління регіональним розвитком в Україні, який повинен містити перелік кроків, дій та заходів, що забезпечують: …створення сучасного інституту, який займається фінансовим забезпеченням регіонального розвитку, - Державного фонду регіонального розвитку;

4) розробити на базі законопроектів «Про засади державної регіональної політики» та «Про основи державної регіональної політики» Закон, що відповідає європейським стандартам, нормам та принципам, і подати у першій половині 2011 року відповідний законопроект на затвердження Верховної Ради;»

Отже проект Закону №9363 є лише одним із елементів необхідних системних змін у законодавство і тому будь-який аналіз цього законопроекту без розуміння усіх змін, що мають бути внесені не може бути максимально повним та об’єктивним. Найбільш логічним тут могло б виглядати ухвалення нового закону про регіональну політику(регіональний розвиток) де правове регулювання ДФРР було б його складовою, а в перехідних положеннях до такого базового закону містились зміни до Бюджетного кодексу України.

Предмет та зміст законопроекту №9363

В пояснювальній записці до законопроекту так визначену мету його ухвалення: «створення сучасного механізму фінансового забезпечення регіонального розвитку».

Проте, на наш погляд, реальним предметом правового регулювання, що містить проект Закону №9363 є спроба зафіксувати у Державному бюджеті України певну суму коштів на регіональний розвиток - не менше 2,5% видатків Державного бюджету, які фіксуються, як Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР).

Загалом закріплення за ДФРР мінімальної суми коштів на кожен рік дає змогу більш чітко та послідовно реалізовувати заходи з регіонального розвитку у середньо строковій перспективі.

Проте виникає ціла низка запитань щодо напрямів використання коштів фонду.

Частиною 2 статті 24-1 визначаються напрями використання коштів ДФРР:

«державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіонального розвитку;» - формула є дуже не чіткою, що неминуче призведе до використання коштів ДФРР для фінансування заходів головними розпорядниками коштів, відповідальних за державні цільові програми без врахування інтересів регіонального розвитку. Адже оціночне поняття «у частині виконання заходів регіонального розвитку» є достатньо розмитим. Принаймі тут варто було передбачити, де у якому документі мають бути зафіксовані такі заходи. До того, ж цей напрям використання коштів не є новим сучасним інструментом регіонального розвитку, як це передбачалось рішенням Ради регіонів.

«угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій;» - інструмент, який існує в Україні уже понад 5 років, але не показав своєї ефективності. Запровадження цього механізму(подібного до французького) в Україні не дало своїх результатів, оскільки рівень регіону в Україні не має власних фінансових ресурсів та свободи у їх використанні, як це є у Франції. До того ж навіть французи відходять від цієї моделі, як не ефективної і переорієнтовуються на моделі регіонального розвитку, що застосовуються в ЄС - фінансування проектів розвитку регіонів чи окремих груп регіонів за допомогою європейського фонду та власних ресурсів регіону.

«державних програм розвитку транскордонного співробітництва;» - це стосується не всіх регіонів. Можливість отримати спів фінансування з ДФРР у рамках програм транскордонного співробітництва українських регіонів з регіонами країн-членів ЄС було б корисним для органів місцевого самоврядування, що подаються на фінансування спільних транскордонних проектів, хоча з цієї юридичної формула така підтримка прямо не сліду, оскільки порядок фінансування визначатиметься Урядом.

«програм і заходів соціально-економічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи стосовно розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо)». - зміст цієї формули також виглядає досить розмитим, не містить прив’язки до головних планувальних документів, таких, як державна стратегія регіонального розвитку та стратегія розвитку регіону. Але найбільшою проблемою тут є те, що з коштів фонду мають фінансуватись заходи щодо гірських поселень, поселень у зоні спостереження. Тут міститься ризик, що виплати з Державного бюджету України, які сьогодні передбачені відповідними законами для гірських територій та територій, що постраждали від Чорнобильської катастрофи будуть перекладені на ДФРР, що різко зменшить можливості фінансування розвитку таких областей, як Чернівецька, Івано-Франківська, Закарпатська, Львівська, Житомирська, Чернігівська.

Натомість проектом закону не передбачається прямо фінансування проектів регіонального розвитку, що випливають із реалізації регіональних стратегій розвитку.

Фактично законопроектом залишаються всі нинішні механізми надходжень коштів у регіони за різними видами субвенцій, які тепер будуть називатись ДФРР.

Єдиною принциповою відмінністю, на перший погляд» що міститься у проекті №6393 від нинішньої ситуації є введення досить загального принципу розподілу коштів фонду між регіонами:

«70 відсотків коштів розподіляється між республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними бюджетами та бюджетом міста Севастополя відповідно до чисельності населення, що проживає у відповідному регіоні;

На наш погляд такий підхід не є бездоганним. По-перше врахування виключно чисельності населення для розподілу коштів на регіональний розвиток не є єдино вірним. Адже витрати коштів на створення транспортної інфраструктури, розвитку виробництв на великих, але слабо заселених сільських територіях є значно вищими від витрат на подібні цілі у високо урбанізованих територіях. Тому варто тут ввести два критерії для розподілу - населення та площа території.

По-друге, дуже сумнівною новацією є абзац другий частини 3 цієї статті, щодо розподілу 30% коштів фонду. Фактично вжита тут формула дає змогу розподіляти і далі в «ручному режимі» ці кошти серед усіх українських регіонів, не виділяючи у пріоритети регіони із сповільненим розвитком.

Такий підхід до розподілу коштів фонду неминуче призведе до подальшої асиметрії регіонального розвитку, а не до вирівнювання міжрегіональних диспропорцій.

На наш погляд більш доречним було б зафіксувати, що цих 30% коштів фонду розподіляються винятково серед регіонів, де показник ВРП на душу населення є нижчим 75% від середньо українського і лише на реалізацію регіональних проектів розвитку, які відповідають плану реалізації стратегії розвитку конкретної області.

Ще декілька дрібних зауважень юридичного характеру.

Правова конструкція застосована для визначення Державного фонду сформульована без врахування стилю, характерного для подібних норм у Бюджетному кодексі(наприклад у статті 24 для Резервного фонду) і не відповідає правилам законодавчої техніки.

У частині 1 статті 24-1, визначається, що фонд має становити «не менше 2,5% обсягу видатків загального фонду бюджету за відповідний період», що веде до додаткових запитань «про який відповідний період іде мова», «чи включається в цих 2,5% видатків, видатки здійснені за рахунок зовнішніх запозичень»?

Відсутність у законі фіксації суми для ДФРР, а також приписів щодо процедури визначення конкретної суми коштів фонду на кожен бюджетний рік створюватиме складності для середньострокового планування видатків фонду.

Також належність ДФРР до загального фонду бюджету містить ризики його використання на інші цілі, відмінні від фінансування регіонального розвитку, тим паче, коли частина 2 цієї статті містить досить широкі сфери можливого витрачання коштів фонду.

Викликають зауваження і деякі положення пояснювальної записки. Зокрема:

1. «У проекті відсутні правила і процедури, які можуть містити ризики втілення корупційних правопорушень.» Якраз недостатність правового регулювання виділення коштів з ДФРР і віднесення прийняття рішень про виділення коштів на Уряд уже містить корупційні ризики.

2. «Проект не потребує консультацій з громадськістю.» Насправді проект суттєво впливає на зміну порядку фінансування регіонального розвитку, є типовим регуляторним актом і тому потребує не тільки фахового експертного обговорення, але й обговорення у асоціаціях органів місцевого самоврядування.

Пояснювальною запискою в розділі «фінансово-економічне обґрунтування» відверто пояснено, що закон не має нічого спільного з виконанням доручення Президента щодо створення сучасного інструменту фінансування регіонального розвитку: «Фонд створюється як бюджетна програма у якій будуть зосереджуватися кошти, які щорічно передбачаються на фінансування субвенцій на соціально-економічний розвиток регіонів, капітальні видатки центральних органів виконавчої влади, що спрямовуються в регіони в рамках державних цільових програм, кошти міжнародних донорських організацій.»

Отже за поняттям Фонду консервуються усі нинішні фінансові механізми, які показали свою не ефективність для вирішення проблем розвитку регіонів та вирівнювання асиметрій у їхньому розвитку.

Висновки:

В цілому вітаючи закріплення в Бюджетному кодексі положення про Державний фонд регіонального розвитку, аналіз поданого законопроекту показує, що така зміна, яка пропонується не є реальною реформою управління регіональним розвитком і не містить сучасних механізмів його фінансування.

Ці зміни до Бюджетного кодексу, навіть у випадку зміни ідеології щодо фонду, без створення нової системи законодавства для регіонального розвитку не вирішать завдання, поставленого Президентом України щодо формування в Україні системи управління регіональним розвитком, базованої на кращих європейських практиках.

Запропонований у законопроекті №9363 підхід до фінансування регіонального розвитку не відповідає кращим практикам, що використовуються у різних державах Європи, Канаді чи Новій Зеландії і не є інноваційним для України.

А. Ткачук, 01.11.11