На головну Написати лист



Аналіз проекту Закону України «Про державну службу», реєстраційний номер 8306 станом на 05.07.2011

1. Стан правового регулювання у визначеній сфері.

Закони України -  «Про державну службу» в редакції 1993 року із змінами і доповненнями; «Про місцеві державні адміністрації», «Про статус народних депутатів України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», а також низка законів, що регулюють питання проходження служби в таких органах виконавчої влади, як Державна податкова інспекція, Митна служба, Антимонопольний комітет, тощо.

Фактично в Україні склалась певна система законодавства, що регулює питання проходження служби в органах виконавчої влади та спеціальних органах. Ця система складається із «базового» Закону «Про державну службу» і низки спеціальних законів. Це породжує певне розмивання статусу державного службовця, вводить відмінності у забезпеченні державних службовців, що працюють в різних органах виконавчої влади та спеціальних органах. Відсутність до останнього часу розведення посад в системі державної служби на політичні та професійні також створювало додаткові проблеми щодо прийняття та припинення повноважень державних службовців керівного складу ЦОВВ та МДА.

Проте ці питання вирішені законами «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», на часі внесення змін до Закону «Про місцеві державні адміністрації».

Все це дає підстави для перегляду чинного закону «Про державну службу» та гармонізації усього масиву законодавства, яке містить правове регулювання державної служби.

Проте варто відзначити, що законодавство має бути достатньо стабільним і нове законодавство, що формується має максимально використовувати термінологію, яка уже є усталеною для держави, а всі новації , що вводяться, мають мати зрозумілу мету: для чого це робиться і який позитивний ефект має наступити від цих новацій.

Не можна стверджувати, що нині чинний закон «Про державну службу» є надто відсталим, не вірно структурованим, неякісно юридично виписаним. Дійсно закон містить низку огріхів термінології, пов’язаних з тим, що закон був ухваленим до прийняття Конституції України 1996 року, і не зважаючи на внесення змін до нього частина термінології, що використовується в законі не відповідає Конституції України.

Враховуючи те, що на концептуальному рівні новий законопроект не має принципової відмінності від чинного закону, виглядає цілком логічним внесення змін до чинного закону, а не прийняття нової редакції.

2. Проект Закону України «Про державну службу» №8306 станом на 05.07.2011

Проект закону пройшов перше читання і підготовлений до другого читання, що створює серйозні процедурні ускладнення у його доопрацювання, а такі доопрацювання виглядають доцільними, виходячи із предмету правового регулювання.

2.1.         Метою законодавства про державну службу у будь-якій державі є вирішення кількох дуже важливих для створення ефективної державної служби завдань:

1)              Встановити ознаки належності до державної служби(аби розмежувати посади службовців, які працюють за публічні кошти на власне державних службовців та цивільних службовців);

2)              Вибудувати систему кар’єрного та професійного зростання державних службовців при проходженні державної служби;

3)              Забезпечити аполітичність, стійкість та передбачуваність державної служби(інституційну пам’ять при зміні політичного керівництва державою);

4)              Створити умови для компенсації обмежень, які накладаються на державних службовців при проходженні служби, задля її комплектації високопрофесійними та моральними службовцями(гідна заробітня плата, пенсійне забезпечення)

2.2.         Проект Закону «Про державну службу» є досить великим за обсягом і складається з 9 розділів та 60 статей.

Оскільки закон виглядає досить громіздким, а правові норми статей є переобтяженими, досить складно оцінити ризики для державної служби, що уже склалася, а такі ризики неодмінно присутні, адже нові підходи до класифікації посад(стаття 6), а особливо вимоги до рівня професійної компетентності(стаття 16) можуть стати з одного боку причиною серйозній дестабілізації серед державних службовців, а з іншого створити проблеми з укомплектуванням спеціалістами місцевих державних адміністрацій в депресивних територіях.

До цього додається досить складна або не визначена термінологія, яка застосовується у проекті, що ще більше посилює ризики у його застосуванні у разі ухвалення. Про це буде більш детально сказано далі, але повертаючись, до завдань, які ставляться перед законом(див вище), виглядає недостатність правових норм у цьому проекті, аби вирішити ці завдання.

2.3.         Визначення, що є державною службою, а відтак, хто є державними службовцями.

Стаття 1 містить визначення термінів. Пункт 1) визначає, що «державна служба - професійна діяльність державних службовців…», а пункт 2) визначає, що «державний службовець - громадянин України, який займає посаду державної служби в державному органі…». Такі визначення створюють «не визначене коло» і тому в законопроекті далі з’являються проблеми із переліком посад, які відносяться до державної служби.

Примітка: в чинному законі подібне визначення є більш зрозумілим і логічним(стаття 1): «Державна служба  в  Україні  - це професійна діяльність осіб, які займають  посади  в  державних  органах  та  їх  апараті  щодо практичного  виконання  завдань  і  функцій  держави  та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження

2.4.         Серед найважливіших термінів, що вживаються у законі і є не визначеними слід віднести і термін «державний орган». Конституція України містить декілька термінів: органи державної влади, органи місцевого самоврядування(ст..19), єдиний орган законодавчої влади(ст..75), «дорадчі та інші допоміжні органи і служби[1]»(ст..106 п 30) ,»координаційний орган з питань національної безпеки і оборони»(ст..107, ч.1). В Конституції також перераховані назви інших органів(як СБУ, Фонд Держмайна, …) Крім того, варто взяти до уваги, що у розділі X Конституції «Автономна республіка Крим» йде мова про «представницький орган АРК» та «Уряд АРК»(ст..136), тому введення у текст законопроекту словосполучення «орган влади Автономної Республіки Крим або його апарат» є не тільки громіздким і зайвим, а й таким, що не відповідає Конституції України.

Примітка: Тут варто зауважити, що в нині чинному тексті закону також вживається термін «державний орган», але це пояснюється тим, що цей закон було ухвалено в 1993 році, коли діяла Конституція України в редакції 1978 року, де вживався термін «державні органи»(стаття 2).

Аби вирішити цю проблему, та значно спростити виклад тексту статей у проекті варто дати визначення для цілей цього закону поняття «державний орган».

Наприклад: «державний орган - орган виконавчої влади, апарат Верховної Ради України, (апарат Верховної Ради АРК[2]), дорадчі та інші допоміжні органи і служби, що створюються Президентом України, Антимонопольний Комітет України, Фонд Державного майна …( весь необхідний перелік)».

Така конструкція значно поліпшить сприйняття правових норм інших статей законопроекту.

Маючи визначення «державного органу», можна досить лаконічно визначити і термін «державний службовець», оскільки визначення, що міститься у п 2) статті 1 по-перше є тавтологіє, а по-друге містить надто багато зайвих слів, що неминуче породять проблеми при застосуванні. Всі додаткові слова після слова «щодо» є абсолютно зайвими, якщо перелік є не закритим, а саме так є у проекті.

2.5.         В законопроекті надто багато термінів не виправдано винесено у першу статтю, хоча в самому законі є статті, де якраз з’являється і по суті має розкриватись цей термін. Як приклад - термін «доручення». У частині 1 статті 1 дається таке визначення: «доручення - форма реалізації управлінських повноважень керівником, що передбачає постановку конкретного завдання, визначення його предмета, мети строку та відповідальної за виконання особи». В той же час є стаття 12 «Виконання державним службовцем доручень». В зв’язку з цим виглядає доцільним перенести визначення у цю статтю, та зробити це визначення придатним для застосування, як правову норму.

Адже із визначення терміну “доручення», не зрозуміло про яку форму йде мова - усну чи письмову? Адже в залежності від форми зміст доручення може бути різним. Ще є одна проблема - саме визначення терміну є надто складним, особливо що стосується мети та предмета доручення. Чи потрібно це у визначенні? І якщо керівник не пояснить підлеглому мету доручення чи не визначить «предмет», то його не потрібно виконувати?

У частині 3 статті 12, де йде мова про відповідальність за виконання доручення, міститься припис, що особа, яка виконала доручення «звільняється від відповідальності, якщо доручення буде визнане незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу.» Не зрозумілим тут є такі моменти: наказ і доручення - це синоніми, чи це помилка авторів?, явно злочинний - як це має оцінити спеціаліст органу влади і наскільки вірною може бути його оцінка.

В чинному законі була право державного службовця на відставку. В цьому ж проекті такого права уже не має, а можливо варто його відновити для випадків, коли державний службовець не може погодитись з виконанням доручень чи наказів керівника, яка можуть мати ознаки політичної за ангажованості чи суперечити інтересам людини, держави, суперечити законам??

2.6.         Враховуючи надто велику кількість юридичних проблем у застосовуваних в законопроекті термінів чи їх визначеннях, не будемо аналізувати їх усі, а звернемо увагу, ще на один термін, який є вкрай важливим для розуміння предмету закону. П.4) статті 1 визначає ще одне поняття «керівник державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі , органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті до посадових обов’язків якої належать повноваження з питань державної служби в цьому органі або в його апараті.»  З цього визначення дуже складно зрозуміти, що це за керівник: перший керівник органу влади чи якийсь «спеціальний керівник», що займається власне питаннями проходження служби? Все це виглядає ще більше дивним, якщо ми подивимось статтю 8, яка так і називається «Керівник державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті», де в частині 2 прямо йде мова, що «керівником державної служби в державному органі, органі влади Автономної Республіки Крим або їх апараті є керівник апарату, якщо інше не передбачено законом».

Виходячи із наявності статті 8 необхідно зняти визначення «керівника державної служби…» із статті 1. До цього ж варто переписати і саму статтю 8, аби чітко визначити, яка посадова особа в «державному органі» виконує повноваження «старшого по держслужбі». Запропонована формула «керівник державної служби» в органі влади означатиме наявність двох керівників - керівника органу влади і керівника державної служби(тобто керівника над усіма державними службовцями та їх діяльності, виходячи із поняття держслужби). Це не сприятиме консолідації в керівництві органом влади.

2.7.         В проекті має місце не зовсім вірне вживання слів. Наприклад вживання словосполучення «професійна компетентність посади» є не зовсім вдалим, адже термін «компетентний» стосується людини, а не посади. Про це говорять тлумачні словники української мови, зокрема і найновіший за редакцією професора Калашникова В.С. 2009 р, де дається тлумачення компетентний - обізнаний, досвідчений, знаючий, тямущий. Та й в самому тексті проекту термін «компетентність» вживається, як до посади (пункт 7) ч.1 статті 1) так і до особи (пункт 8.) ч.1 статті 1), що породжує певні сумніві у правильності його застосування.

3.              Структура законопроекту не є досконалою.

3.1.         Групування статей за розділами не завжди є вдалим. Так у розділ І ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ включено статтю 6 «класифікація посад державної служби», яка більш пов’язана із статтею 27 «ранги державних службовців». Ці дві статті більш логічно було б об’єднати у одному розділі  з можливою назвою «посади та ранги у державній службі» чи «проходження державної служби», а «управління державною службою» поставити третім розділом.  Сумнівним є виокремлення у окрему главу 3розділу 4 двох статей.

3.2.         Дивним виглядає введення в обіг законодавства такого неологізму, як «вступ на державну службу», замість звичного «прийняття на державну службу». В українському законодавстві лише щодо Президента України у статті 104 Конституції України вжито слова «вступає на пост» та «заступаючи на цей високий пост». Хоча з точки зору української лексики це не зовсім вдала конструкція, але її вживання можна виправдати винятковістю посади Президента, саме тому було вжито термін «пост», а також способу набуття повноважень Президентом - через всенародні вибори і прийняття присяги. Щодо державних службовців, які приймаються на посаду, за роботу на якій отримують заробітню плату, говорити про «вступ» навряд чи можливо. Виходячи з цього варто зміни назву розділу ІV і замінити всюди по тексту словосполучення «вступ на державну службу».

4.              Через не дотримання правил законодавчої техніки у законопроекті багато статей є надмірно громіздкими, а рубрикація, яка у них вживається є складною для подальшого посилання у інших нормативно-правових актах. Використання у частині статті більш ніж одного абзацу уже ускладнює її розуміння та застосування, а наявність у частині статті 4-5 абзаців є взагалі не припустимими і має бути замінено.

4.1.         Стаття 6 проекту «Класифікація посад державної служби» містить 3 частини, що є доброю практикою для закону, але частина 1 складається із 5 абзаців, частина 2 - з 4, частина 3 - з 5 абзаців, що є неприйнятно для закону. Тому варто статтю 6 розбити на дві статті «Групи посад» та «Підгрупи посад», тоді кожен абзац буде окремою частиною, що спростить розуміння статей і головне дасть змогу просто здійснювати посилання на потрібні правові норми.

5.               Чинний закон про державну службу оперував такими поняттями, як «категорія посад». Нова редакція замість цього усталеного терміну вводиться поняття «групи посад». З якою метою це зроблено не відомо. Якщо не має мети, то розмивання інституційної пам’яті лише шкодить законодавству та правовій системі держави. Тим паче, що є відмінності у тлумаченні[3] понять «група - кілька осіб, сукупність предметів, об’єднаних певними ознаками», «категорія - група однорідних предметів, явищ, осіб, що відрізняються від інших певними ознаками». Як видно із цього тлумачення для закону все-таки краще оперувати поняттям «категорія» оскільки тут йде мова про певні групи посад , які відрізняються одна від одної.

6.              Чинний закон про держслужбу визначає 7 категорій посад та 15 рангів. Новий законопроект встановлює 5 груп посад у кожній з яких 4 підгрупи та 9 рангів. Перехідні положення закону не містять чітких співвідношень «категорій» посад  до «груп та підгруп», а також  співвідношення рангів. Це віднесено до врегулювання актом Уряду, що містить ризики суб’єктивного підходу до вирішення цього питання.

7.              Окремого аналізу потребує обґрунтованість кваліфікаційних ознак на різні «групи» посад у порівнянні з рівнем заробітної плати, що встановлюється законом. Також викликає певне не розуміння різниця в рівні оплати праці керівника підрозділу РДА та спеціаліста цього підрозділу, яка може складати понад 3 рази. Це при тому, що багато районів має населення від 7,5 до 20 тисяч осіб і там практично не має жодного виробництва та жодного територіального органу ЦОВВ.

Висновок: Проект Закону України «Про державну службу»(№ 8306) є недостатньо відпрацьованим з точки зору його змісту і особливо недбало виконаний з точки зору юридичної техніки. Його ухвалення навряд чи призведе до поліпшення правового регулювання державної служби в Україні. Натомість проект містить ризики, які можуть створити проблеми із застосуванням закону в реальному житті і зашкодити формуванню європейського типу державної служби.

Враховуючи факт, що проект прийнято в першому читанні, для його удосконалення можна застосувати Регламент Верховної Ради України і або відхилити законопроект на другому читанні, або повернути його на повторне друге читання.

А. Ткачук 20.08.11


[1] Забезпечення здійснення повноважень Президента

[2] Хоча це сумнівно, адже ВРАРК радше є органом «регіонального» самоврядування, а не державної влади.

[3] Тлумачний словник сучасної української мови. За ред.. професора Калашника В.С.. Харків, 2009.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94