На головну Написати лист



СТРУКТУРА ЗАКОНУ - 2. Групування статей закону по главах та розділах

В залежності від предмету,  деталізації правового  регулювання, а отже і обсягу в конкретному законодавчому акті виникає питання про його поділ на структурні частини: розділи або глави.

Так, невеликі за обсягом закони, як-ось Закон України „Про порядок списання заборгованості вугледобувних та вуглепереробних підприємств Міністерства вугільної промисловості України, що ліквідуються за рішенням Кабінету Міністрів України, перед Державним бюджетом України і місцевими бюджетами та державними цільовими фондами” (ВВР, 1997, № 10, стор.84), складаються лиш з однієї статті, яка навіть і не має назви. Закони, більші за обсягом, можуть мати більш складне структурування.

В практиці українського законодавства застосовуються різні ступені структурування статей проте найбільш широко застосовується структурування закону за „розділами”, рідше зустрічається структурування за „главами”, таке структурування, як «книга» застосовується лише у найбільших кодексах.

У свій час серед нормопроетувальників в Україні точилась дискусія, які мають бути правила рубрикації закону на глави та розділи. Оскільки «розділ» є більш високим способом інтеграції ніж «глава», виглядало логічним при структуруванні закону спочатку використовувати «глави», а лише потім «розділи». Такий підхід віднайшов своє відображення у спочатку ухваленому, а потім скасованому законі „Про нормативно-правові акти”, де ст. 22 визначала такий порядок:

„1. Статті нормативного акта можуть об’єднуватись в глави - самостійні відокремлені частини предмету правового регулювання.

2. Глави, пов’язані за змістом і предметом правового регулювання, можуть об’єднуватись в розділи”.

Цікавим зауваженням у зв’язку з цим є положення пункту 3.15 російських Рекомендацій з підготовки й оформлення проектів федеральних законів: більш високий ступінь поділу може використовуватися лише тоді, коли більш низький ступінь уже використано[1].

Проте такий підхід в Україні не прижився і українські законодавці продовжують більш широко застосувати «розділи» і не використовувати при цьому «глави».

Відтак можна стверджувати, що в Україні уже усталилась практика при рубрикації нормативно-правового акта застосовувати розділи, а у випадку, коли  розділ об’єднує низку статей, що пов’язані самостійним, відокремленим предметом правового регулювання в межах розділу, використовується наступна рубрикація цих статей у «глави».

Приклад:

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» є одним із найбільших та найважливіших «конституційних» законів, тобто тих, прийняття яких прямо випливає із змісту Конституції України. Цей закон є статусним чи базоваим законом для усієї системи органів місцевого самоврядування. Закон є досить великим за обсягом і складним за предметом правового регулювання. Він містить цілу низку норм-принципів, норм матеріального та процесуального права. Відтак у цьому законі застосовано різні елементи структурування.

Закон має складну ієрархічну структуру: складається із розділів, глав і статей.

Структура закону виглядає таким чином:

Розділ I  ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Статті 1-24. Розділ є дуже важливим з точки зору розуміння системи місцевого самоврядування, принципів її побудови. Тут визначаються основні підходи до законодавства про МС, встановлюється можливість ради приймати статут громади, регулюються загальні положення щодо реалізації прав громади черех механізми прямої демократії.

Розділ II ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ містить .4. глави. Кожна з цих глав інтегрує статті, що стосуються чітко окресленого самостійного предмету правового регулювання.

Глава 1. Повноваження сільських, селищних, міських рад
Статті 25-26 визначають повноваження представницького органу - місцевої ради.
Глава 2. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад

Статті 27-39 визначають повноваження виконкому ради у певних сферах і містять розподіл на власні та делеговані повноваження. Статті 41 визначає повноваження районних у місті рад за умови їх створення.

Глава 3. Сільський, селищний, міський голова

Глава складається із однієї статті 42, якою визначено основіні повноваження голови громади - сільського, селищного, міського голови. Варто сказати, що це не всі повноваження голови, адже частина його повноважень міститься в інших статтях, зокрема тих, що регулюють порядок пленарних зсідань ради, прийняття та оприлюднення рішень, тощо.

Глава 4. Повноваження районних і обласних рад

Оскільки відповідно до української системи місцевого самоврядування, районні та обласні ради не мають власних виконавчих органів, а їх повноваження за обсягом є меншими від повноважень органів місцевого самоврядування громади, то й ця глава  є не такою великою за обсягом, як глави 1-2. Проте для депутатів районних та обласних рад вона є визначальною, правда на відміну від депутатів рад громад, їм ще потрібно знати ще один закон - «Про місцеві державні адміністрації», оскільки саме він визначає низку правових норм, щодо МДА, які за законом є одночасно і органами виконавчої влади і і виконавчими органами районних та обласних рад.

Розділ складається із статей 43-44 якими визначаються повноваження районних та обласних рад та встановлюється принцип делегування повноважень відповідним МДА.

Глава 5. Порядок формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Ця глава складається із статей 45-58 та статті 59. У статтях 45-58 визначаються органи та посадові особи, що діють в системі місцевого самоврядування, порядок їх утворення або обрання/призначення, визначаються загальні правили діяльності, прийняття рішень. Цей розділ є визначальним для розробки та ухвалення таких актів ради, як регламент ради, положення про комісії ради, а також регламенту виконкому ради. Стаття 59 регулює питання щодо актів органів та посадових осіб.

Розділ III МАТЕРІАЛЬНА І ФІНАНСОВА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Статті 60-70 цього розділу стосуються питань комунальної власності та бюджету: порядку складання, виконання, звітування. Тут же визначаються загальні підходи щодо місцевих податків та зборів, взаємозв’язку місцевого бюджету з державним. Варто відмітити, що розуміння цього розділу можливе разом із іншими важливими законами, зокрема Бюджтеним, Податковим та Змельним кодексами.

Розділ IV ГАРАНТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.   ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ    МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Розділ складається із статей 71-80 і містить як норми-принципи загальні, так і норми прямої дії, особливо в частині відповідальності перед радою голови громади чи голови місцевої державної адміністрації. Також саме у цьому розділі визначається порядок дострокового припинення повноважень ради та органів самоорганізації населення.

Розділ V ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ

У цьому розділі найбільш важливим положенням є: «7. До  прийняття  закону  про  адміністративно-територіальний устрій  України  територіальні  громади села,  селища,  міста,  що добровільно  об’єдналися  в  одну  територіальну  громаду,  шляхом місцевого  референдуму  можуть  прийняти  рішення про вихід з цієї громади  лише  за  умови  наявності  фінансово-матеріальної  бази, достатньої для забезпечення здійснення кожною з цих громад функцій і повноважень місцевого самоврядування відповідно до цього Закону.» Простою мовою це означає, що всі сільради, які є в Україні,  а також міста, селища та села, що входять до складу інших міст вважаються такими, що добровільно об’єднались і можуть вийти з такого об’єднання лише у випадку самодостатності.

Це приклад доброго використання рубрикації закону. Натомість є й інші приклади, коли структурування закону на велику кількість розділів, без використання такої структурної одиниці, як «глава» виглядає досить штучно і не відповідає кращій практиці.

Значна кількість законів, які поділяються на розділи і починаються, як правило, з розділу „Загальні положення”, не мають цілісного підходу до питання, а що ж має бути викладено у цьому розділі? Досить часто норми, які так і просяться до цього розділу, знаходять своє місце в зовсім іншому, куцому розділі, як, наприклад, це сталося в Законі, структуру якого наводимо нижче. Доволі часто назви розділів чи навіть статтей не відповідають їхньому змісту.

Приклад

Структура Закону України „Про сільськогосподарську кооперацію” (ВВР, 1997, № 39, стор. 261)

Розділ I

ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Статті 1-4

Розділ II

СТВОРЕННЯ КООПЕРАТИВУ І ПОРЯДОК ЙОГО РЕЄСТРАЦІЇ

Статті 5-7

Розділ III

ЧЛЕНСТВО В КООПЕРАТИВІ

Статті 8-12

Розділ IV

ОРГАНИ УПРАВЛІННЯ КООПЕРАТИВУ

Статті 13-19

Розділ V

МАЙНО, ЗЕМЛЯ ТА ФІНАНСИ КООПЕРАТИВУ

Статті 20-25

Розділ VI

КООПЕРАТИВНІ ОБ’ЄДНАННЯ ТА ПІДПРИЄМСТВА

Статті 26-27

Розділ VII

ГОСПОДАРСЬКА ДІЯЛЬНІСТЬ КООПЕРАТИВІВ (ОБ’ЄДНАНЬ)

Статті 28-29

Розділ VIII

МІЖНАРОДНІ ЗВ’ЯЗКИ І

ЗОВНІШНЬОЕКОНОМІЧНА ДІЯЛЬНІСТЬ

Статті 30-31

Розділ IX

ДЕРЖАВА І КООПЕРАТИВИ

Статті 32-34

Розділ X

ТРУДОВІ ВІДНОСИНИ В КООПЕРАТИВАХ

Статті 35-36

Розділ XI

РЕОРГАНІЗАЦІЯ ТА ЛІКВІДАЦІЯ КООПЕРАТИВІВ (ОБ’ЄДНАНЬ)

Статті 37-38

Розділ XII

ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.”

Із цього прикладу можна зрозуміти, що законодавець не замислювався над формалізацією структури закону, оскільки наведені в законі розділи зовсім на розділи не схожі, а порядок їхнього розміщення також не виглядає логічно.

Бачимо також: логіка - в структурі розділів; так, розділ „Держава і кооперативи” навряд чи тягне на самостійний, а норми розділу цілком могли б знайти своє місце в розділі „Загальні положення”, це ж саме стосується і розділу „Господарська діяльність”, що цілком міг бути об’єднаний з розділом „Майно та фінанси”. Так само не виглядає доречною розбивка на розділи статей 5-19.

Отож, в Україні склалася практика, коли в більшості законів нема глав, проте є розділи. За логікою, викладеною в законі про НПА, така інтеграція неприпустима. Не можна застосовувати вищий рівень інтеграції (розділ), якщо не використано нижчий рівень (глава). Як на мене, вирішити цю суперечність можна таким правилом: якщо статті закону потребують інтеграції, то обов’язковим рівнем інтеграції є розділ; розділ, у свою чергу, може передбачати групування статей по главах. Це відповідатиме українській традиції і вирішить проблему правила інтеграції статтей у законі.

Ще однією проблемою, яка не зазнала вирішення, є нумерація розділів. Традиційно розділи нумеруються римськими цифрами, але вживання у одному акті арабських та римських цифр навряд чи можна вважати виправданим, тим паче що це створює складності з комп’ютерною обробкою текстів. Тому здається доцільним і нумерацію розділів провадити арабськими цифрами, а назви розділів писати з прописних букв.(хоча сьогодні Головне науково-експертне управління Верховної Ради України у своїх зауваженнях звертає увагу на застосування саме римських цифр).

Особливості структури кодифікованих нормативних актів

Що стосується кодифікованих актів, то їхня структура може бути складніша, ніж структура „звичайного” закону.

Кодифікований нормативний акт може складатися із загальної та особливої частин.

Загальна частина кодифікованого нормативного акта складається із статтей, що містять у собі завдання кодифікованого акта, основні принципи регулювання, нормативні узагальнення, визначення основних понять, конструкцій, інститутів та інші найбільш загальні нормативні положення, що мають достатню стабільність і становлять правову основу для застосування норм особливої частини.

Відповідно особлива частина кодифікованого нормативного акта встановлює конкретні правила поведінки суб’єктів правовідносин, що складають предмет правового регулювання цього акта, визначає види і міри негативних правових наслідків недотримання чи порушення цих правил (юридичної відповідальності).

Обидві ці частини кодифікованого акта мають бути органічно пов’язані одна з одною, застосовувати одні й ті ж поняття та містити норми, необхідні й достатні для практичного застосування.

Перехідні та прикінцеві положення, додатки до законів

Перехідні та прикінцеві положення, додатки до законів як структурні елементи закону

Практично кожен закон, який ухвалюється Верховною Радою України має окремий розділ «Прикінцеві положення» або «Прикінцеві та перехідні положення».

На початку 1990-х введення закону в дію провадилось ухваленням спеціальної Постанови Верховної Ради „Про порядок введення Закону „Х” в дію”. Цією Постановою визначалася дата набрання чинності Законом, порядок введення в дію його окремих частин, визначались нормативні акти, які з набранням чинності законом вважаються такими що втратили силу тощо, а також містилися доручення Уряду щодо підготовки та ухвалення урядових нормативних актів, що випливають з ухваленого закону.

Приклад:

П О С Т А Н О В А
ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНСЬКОЇ РСР[2]
Про порядок введення в дію Закону Української РСР “Про прибутковий податок з громадян Української РСР,  іноземних громадян та осіб без громадянства”

Верховна    Рада    Української   Радянської   Соціалістичної Республіки  п о с т а н о в л я є:

1. Ввести  в  дію  Закон  Української  РСР  “Про  прибутковий податок з громадян Української РСР, іноземних громадян та осіб без громадянства” ( 1306-12 ) з 1 липня 1991 року.

Заробітна плата  та  інші  виплати,  пов’язані  з  виконанням трудових обов’язків,  а також прирівняні до них щодо оподаткування доходи,  виплачувані після введення в дію Закону за роботи та іншу діяльність,  здійснені  до  1  липня  1991  року,  оподатковуються прибутковим податком у порядку і розмірах,  що діяли  до  1  липня 1991 року.

Усі інші доходи громадян підлягають оподаткуванню у порядку і розмірах,  встановлених  Законом,  незалежно  від  часу  одержання доходу.

2. Кабінету Міністрів Української РСР:
до 1 серпня 1991 року встановити розміри і порядок визначення та  обліку витрат, які підлягають вирахуванню при оподаткуванні із сум  винагород,  авторів  творів  науки,  літератури  і мистецтва, винаходів, відкриттів та промислових зразків;

до 1 вересня 1991 року привести рішення Уряду Української РСР у  відповідність  із  Законом  Української  РСР  “Про  прибутковий податок з громадян Української РСР, іноземних громадян та осіб без громадянства” ( 1306-12 ).

3. Надалі до приведення законодавчих актів Української РСР  у відповідність  із Законом Української РСР “Про прибутковий податок з  громадян  Української  РСР,  іноземних  громадян  та  осіб  без громадянства”  (  1306-12 )  вони застосовуються в частині, що не суперечить зазначеному Закону.

4. Кабінету Міністрів Української РСР:

вносити зміни  щодо  встановлення неоподатковуваного мінімуму заробітної плати  з  урахуванням  змін  мінімального  прожиткового рівня населення,  водночас коригуючи відповідно розміри заробітної плати, з якої встановлено прогресивне оподаткування;

до 1  січня 1993 року розробити і подати на розгляд Верховної Ради Української  РСР  пропозиції  про  проведення  другого  етапу реформи прибуткового податку з громадян, яка передбачала б перехід до єдиних принципів оподаткування особистих  доходів  громадян  на основі  повного  врахування  їх  сукупної  річної суми,  витрат на утримання дітей, утриманців та інших соціально виправданих витрат.

Голова Верховної Ради Української РСР                   Л.КРАВЧУК

м. Київ, 5 липня 1991 року           N 1307-XII

Як видно із приведеної вище Постанови, вона містить , як нормативні приписи - дату набрання чинності закону та порядок оподаткування доходів, які нараховані за роботи до 01 липня, так і доручення Уряду щодо приведення у відповідність до закону власних рішень та підготовки нових проектів.

Фактично постанова містила такі ж положення, які сьогодні містяться, як правило у останньому розділі закону.

Відмова від постанов пор порядок введення у дію законів стала результатом практики. Наявність значного масиву постанов про порядок введення закону в дію поряд із тим, що у збірниках законодавства ці постанови не друкували разом із законами, значно ускладнювало роботу з застосуванням законів, що було найбільш складно для законів, де різні норми вводились у різний час. До того ж часто у постанову про введення закону в дію вносились окремі зміни. Правда остаточно питання вирішилось після введення посади Президента України. Від того часу саме Президент став підписувати закон, а отже і порядок його введення в дію.

Все це, разом з ухваленням Конституції України 1996 року, яка значно понизила статус Постанов Верховної Ради, призвело до того, що порядок введення закону в дію став визначатися виключно самим законом.

На сьогодні Прикінцеві й Перехідні положення - надзвичайно важлива складова нормативного акта, зокрема закону. Варто розрізняти принципову відмінність між цими різними за наповненням положеннями.

Так, Прикінцеві положення розміщуються наприкінці основної регулятивної частини нормативного акта і містять норми, що вказують на набуття чинності нормативного акта чи його окремих норм. У разі потреби тут може встановлюватися перелік суб’єктів контролю за його виконанням, а також приписи, пов’язані з необхідністю ухвалення нових нормативних актів, що випливають з ухваленого акта.

У Конституції України є два окремих розділи: XIV Прикінцеві положення , XV Перехідні положення.

У прикінцевих положеннях визначено , що Конституція набуває чинності від дати прийняття, а дата прийняття є Державним святом України. В цих положеннях є певна розгубленість авторів. Більш точно було б вказати конкретну дату. Відсутність конкретної дати дала підстави для дискусій такого штибу: все таки остаточно за Конституцію проголосували вранці 28 червня, а день(доба) почалась в 00 годин, так 28 червня уже діяла нова Конституція, чи ні?

Більш складним та широким вийшов розділ Перехідні положення. Адже в цьому розділі врегульовано, яким чином застосовується законодавство, ухвалене до прийняття Конституції, визначено сроки проведення виборів, формування конституційних органів і т.п.

Але і тут не обійшлось без певних суперечностей. Так частина 7 статті 17 містить однозначну норму: «На території України не допускається розташування іноземних військових баз.» Натомість пункт 14 розділу Перехідні положення встановлює: «Використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України.»

Фактично перехідні положення знівелювали в часі дію прямої норми Конституції, що і стало підставою для продовження перебування ЧФ РФ у Севастополі і не тільки ще на 25 років.

Виглядає, що для однозначного розв’язанні цієї правової колізії потрібне тлумачення Конституційного Суду України.  .

Отже формуванню Перехідних положень нормативного акта слід приділяти додаткову увагу. Саме вони можуть врегулювати правовідносини на період повного впровадження ухваленого акта. Зарубіжні джерела стверджують, що в Перехідних положеннях слід розрізняти тимчасові й адаптаційні норми (правила).

Тимчасові правила нормалізують вплив нових норм на правовідносини, що виникли на основі попереднього нормативного акта, який діяв до ухвалення нового: яким чином має відбутися завершення процесів, що почались на підставі попереднього нормативного акта; яким чином нові норми застосовуються до повноважень та обов’язків, які мали місце за попереднім актом, а також визначити, як мають діяти підзаконні акти, базовані на попередньому нормативному акті, до ухвалення компетентними державними органами нових таких актів.

Загальна логіка стверджує: якщо скасовується закон, на підставі якого було видано відповідний урядовий нормативний акт, або скасовується урядове повноваження на видання такого акта, то слід вважати цей підзаконний акт не чинним з моменту набрання чинності новим законом. Але досить часто це може призвести до неврегульованості правовідносин у часі, коли буде видано новий підзаконний акт чи створено відповідні умови для діяльності нового органу, що буде реалізовувати норми нового закону. В цьому випадку законодавець може в перехідних положеннях передбачити норму, за якою відповідні нормативні акти виконавчої влади з питань регулювання залишаються чинними до видання нових у частині, що не суперечить цьому закону. Для того щоб цей процес не тривав безкінечно, як правило, встановлюють термін, протягом якого органи виконавчої влади мають здійснити відповідне правове регулювання.

Це правило надзвичайно важливе, оскільки досить часто нечітко виписані Перехідні положення можуть викликати нівелювання позитивів нового правового регулювання, а то й взагалі заблокувати можливість тако­го регулювання.

Слід також пам’ятати, що в разі ухвалення в новому нормативному акті інших правил щодо окремого регулювання певного виду правовідносин, які існували в іншому нормативному акті, цей нормативний акт має бути скасований в цілому або в окремих частинах. Не може існувати одночасно різного правового регулювання однакових правовідносин.

За кордоном побутує практика: в разі ухвалення дуже важливого, складного і великого за обсягом та сферою регулювання закону, який міняє регулювання значної кількості правовідносин у державі, допускається прий­няття спеціального закону - про порядок введення в дію такого закону.

В такому випадку законодавець повинен дотримуватися певних правил викладу норм у цьому законі (про введення в дію іншого закону). Структура такого закону має виглядати в такій послідовності:

1) правила про набрання чинності основного закону;

2) правила про скасування попереднього законодавства в хронологічному порядку;

3) тимчасові правила регулювання.

Така практика виправдана, коли йдеться про впровадження в дію таких фундаментальних документів, як-ось реформи адміністративно-територіального устрою та системи влади, судоустрій та нове кримінальне право, кон­ституційна реформа.

Затверджені Верховною Радою України (наприклад, угоди в законах про ратифікацію), а також відомості, спрямовані на забезпечення застосування нормативного акта (переліки суб’єктів, об’єктів, форми та зразки до­кументів тощо) можуть міститися в додатках до законів. Посилання на наявність додатків має міститися в самому нормативному акті. Додатки до нормативного акта підписуються тією ж посадовою особою, яка підписа­ла нормативний акт.

Приклад: Цікавим є досвід Конституції України. Після прийняття Конституції було ухвалено спеціальний закон «Про прийняття Конституції України і введення її в дію». Цей закон складався із 3-х статей: «Стаття 1. Прийняти Конституцію України. Стаття 2. Визнати такою, що втратила чинність, Конституцію України від 20 квітня 1978 року… Стаття 3. Визнати таким, що втратив чинність Конституційний договір …»  Підписали цей закон Голова Верховної Ради України та Президент України. Фактично цей закон містить норми, які мали бути передбаченими у прикінцевих положеннях .

Визначення дати набрання законом чинності

Досить часто ми стикаємось із проблемою визначення дати з якої закон має набрати чинності. Як правило більшість законів набирає чинності з дати опублікування, але чи є це доброю практикою?

Частина п’ята ст.94 Конституції України встановлює, що закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніш дня його опублікування.

Отже, Конституція України передбачає можливість визначення дати набрання чинності в самому законі.

Нинішня законотворча практика вказує на такі варіанти набрання законом чинності:

1) з дати опублікування, якщо це визначено в законі;

2) через десять днів від дати опублікування, якщо в законі нічого не зазначено;

3) з дати, визначеної в законі, але не раніш дати опублікування;

4) з дати настання іншого юридичного факту (про що вказується в законі), але не раніш дати опублікування.

Наприклад, законодавець може визначити в законі:

календарну дату набуття ним чинності - „закон набирає чинності 1 січня 2012 року”;

дату набуття чинності, яка залежить від дати опублікування, - „закон набирає чинності через місяць з дати опублікування”;

дату набуття чинності, пов’язану з юридичним фактом, що має відбутися в майбутньому, - „закон набирає чинності від дня початку роботи першої сесії Верховної Ради України 6 скликання”.

Звичайно, можна передбачити і ще декілька варіантів, але вони будуть похідні від цих основних. Наприклад, „закон набирає чинності через місяць після сформування органу (назва органу, який має бути сформовано за законом і який має здійснювати певне, визначене законом регулювання)”.

Проте в будь-якому випадку слід розуміти, що закон чи будь-який інший нормативно-правовий акт не може бути введено в дію заднім числом, тобто раніше дня його опублікування.

Варто сказати, що досі цілий ряд законів в Україні публікуються пізніше від дати введення закону в дію, наведеної в тексті прикінцевих положень закону. Так було, наприклад, із двома законами, якими вводилися но­ві розміри відрахувань до фонду соціального страхування, пенсійного фонду, фонду страхування від безробіття, і постановою Кабінету міністрів про зміну суми, на яку нараховуються відрахування, з 1000 до 1600 гри­вень. Проте слід віддати належне: більшість фондів не вимагали від юридичних осіб нарахувань на зарплату з 1 числа місяця, як це було записано в законах і постанові, а лише з дня опублікування законів та постанови, що, зокрема, відповідає частині V Конституції України, згідно з якою цей закон не може набрати чинності до дня його опублікування.

Більшість же українських законів вступають у дію в день їхнього опублікування, що, як правило, чітко визначається наприкінці кожного закону. Фраза в законі „цей закон набирає чинності в день його опублікування” стала визнаною практикою.

З огляду на все це хочемо порушити деякі проблемні питання, на які сьогодні майже не звертають уваги. По-перше: з якою метою положення частини п’ятої ст.94 Конституції України встановлює, що закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, але не раніш дня його опублікування, та з якою метою було зроблено виняток із цього правила - а саме можливість передбачення дати набрання чинності в самому законі? По-друге: якщо в законі передбачено набрання законом чинності в день його опублікування, то як забезпечується гарантія знати свої права та обов’язки (частина перша ст.57 Конституції України)? Чи має можливість, наприклад, людина, що перетинає кордон о 00-45 дня опублікування закону, бути ознайомлена зі змістом закону, опублікованого в джерелах від цього числа, якщо раніш такий закон оприлюднено не було і десять днів на ознайомлення ця людина не мала? Більш того, вона не мала можливості не лише ознайомитися зі змістом самого закону, а й дізнатися у цей час про факт самої публікації (для запобігання останнього непорозуміння де­які іноземні закони вказують на набрання законом чинності „опівдні”).

Як бачимо, застосовувана практика небездоганна, тому спробуємо проаналізувати положення частини п’ятої ст. 94 Конституції України.

Частиною п’ятою ст. 94 Конституції України передбачено дві дати, пов’язані з визначенням законом чинності: встановлення дати першої публікації закону та встановлення дати першого його оприлюднення. Так, згідно з частиною п’ятою ст. 94 Конституції України, якщо після десяти днів з дня офіційного оприлюднення закон не було опубліковано або закон опубліковано саме на одинадцятий день після дня його офіційного оприлюднення, такий закон набуває чинності в день його опублікування; якщо закон було опубліковано в період цих десяти днів, то закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення; якщо ж опублікування закону було і його першим офіційним оприлюдненням, то закон, згідно з частиною п’ятою ст. 94, набирає чинності через десять днів з дня його першого офіційного оприлюднення, що в даному випадку і є днем його першого опублікування. Все це стосується загального випадку набрання законом чинності, але Конституція передбачає виняток з цього правила, а саме - встановлення дати набрання чинності в самому законі. Саме цей виняток, як уже зазначалося, традиційно використовують законодавці для встановлення в законі дати набрання ним чинності в день його опублікування. Але цей спрощений підхід в його сучасному формулюванні не тільки вирішує проблему, а й генерує нові.

Залишаючи право остаточного рішення за Конституційним Судом України, що, згідно зі ст.147 Конституції України, є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні, зробимо деякі зауваження щодо конституційності такої усталеної практики.

Як на мене, положення про набрання законом чинності з дня його опублікування суперечить духу частини п’ятої ст.94 Конституції України, яка встановлює набрання законом чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніш дня його опублікування.

Ця норма має розглядатися в контексті конституційної гарантії, що надається частиною першою ст. 57 Конституції України, і яка гарантує кожному право знати свої права та обов’язки. Саме ця гарантія покладена в основу частини п’ятої ст.94, що встановлює обов’язковість проходження десяти днів з дати першого оприлюднення закону; обов’язковість же попереднього опублікування закону перед набранням чинності постає додатковою гарантією забезпечення конституційного права кожного знати свої права та обов’язки.

Відтак виняток, що накладається частиною п’ятою ст.94, повинен розумітися лише як відкладення набрання чинності законом, тобто цей виняток має на меті застосовування в разі, якщо набрання законом чинності передбача­ється в більш пізній строк і не може розумітися як спосіб обмеження права громадян ознайомитися зі своїми правами протягом десяти днів після офіційного оприлюднення закону.

Винятками тут можуть бути умови надзвичайного чи воєнного стану.

Якщо законодавець забажає спростити процедуру, прив’язуючи дату набрання законом чинності до дня опублікування закону, точнішим було б встановлення в законі положення щодо набрання законом чинності через десять днів з дня його першого офіційного опублікування.

Цю ідею, зокрема, вже було викладено у положенні частини третьої ст.35 скасованого проекту закону „Про закони і законодавчу діяльність”, що встановлює набрання законом чинності через десять днів з дня його офіційного опублікування, якщо законом не передбачено строк набрання ним чинності після опублікування. Визнання самої ідеї цієї статті, яка передбачає проходження десяти днів після офіційного опублікування закону, заслуговує на увагу. Проте такий підхід, як уже зазначалося, може застосовуватися на практиці при встановленні дати набрання чинності в кожному законі окремо. Викладення такого нормативного положення як загаль­ної вимоги потребує врахування всіх варіантів. Тому спрощення ситуації до ототожнення офіційного опублікування з офіційним оприлюдненням є неприпустимим і не може виправдовуватися усталеною практикою. Оскільки Конституція України розділяє ці два поняття, такого підходу ми повинні дотримуватися і при написанні загального закону.

Виходячи з наведеного вище, рекомендується з метою уникнення непорозумінь замість розміщення в прикінцевих положеннях фрази „цей закон набирає чинності в день його опублікування” використовувати таку: „цей закон набирає чинності через десять днів після дня його опублікування”.

Запитання для самоперевірки та додаткового вивчення:

1)       Поясніть, яким чином можна структурувати текст закону?

2)       У чому принципова відмінність застосування рубрикації закону у вигляді «розділів» та «глав»?

3)       Підшукайте приклад вдалої рубрикації тексту закону, поясніть.

4)       Який зміст вкладається у поняття «перехідні положення» закону?

5)       Яким чином можна визначити дату набрання чинності закону?


[1] Рекомендации по подготовке ы оформлению проектов федеральных законов.// Законодательная техника: Научно-практическое пособие. - М. Городец, 2000. - С.257.

[2] ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1991, N 43, ст. 569 ) , http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1307-12

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94