На головну Написати лист



СТРУКТУРА ЗАКОНУ. Структура нормативного акта: загальна характеристика

Структура будь-якого НПА є досить схожою і включає певний мінімальний набір елементів структури. Це правило є справедливим для більшості держав світу. Правда в Україні тут є деякі відмінності, які не врегульовані законодавством, але які уже стали традицією. Наприклад, якщо взяти два закони України, щодо одного предмета - один первинний, інший про внесення змін до первинного ми побачимо інший спосіб їх текстового викладення:

Первинний закон Закон про внесення змін
ЗАКОН УКРАЇНИ
Про місцеве самоврядування в Україні
(Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, N 24, ст.170 )
ЗАКОН УКРАЇНИ
Про внесення змін до статті 51 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”

(Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, N 37, ст.301 )

Цей Закон відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:
1. Частину третю статті 51 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” ( 280/97-ВР ) (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., N 24, ст. 170) викласти в такій редакції:

Як бачимо із таблиці у випадку внесення змін до Закону є запис «Верховна Рада України постановляє» у першому випадку такого припису не має. Але і у першому і в другому випадку спосіб прийняття закону однаковий, здійснюється голосуванням. У більшості держав світу всі закони починаються однаково.

Звичайно українська практика тут уже є усталеною, але певне застереження щодо однакових підходів до форми ухвалених законів виникають і тому їх можна було б вирішити законом про регламент Верховної Ради України.

Загалом серед теоретиків законодавчої техніки вироблись певні підходи щодо загальної структури будь-якого нормативного акта, яка виглядає досить просто й лаконічно:[1]

1) форма акта (Закон, Указ, Постанова…);

2) назва органу, що ухвалив акт (Верховна Рада, Кабінет міністрів…);

3) назва акта (заголовок): (Про підприємництво);

4) преамбула (за потреби);

5) основна частина, яка, в залежності від форми та обсягів нормативного акта, розбивається на розділи, глави, статті, частини, пункти, підпункти;

6) санкції за недотримання норм акта та порядок відповідальності;

7) положення про відміну раніш ухвалених нормативних актів;

8 ) дата (порядок) набуття чинності нормативного акта;

9) дата ухвалення нормативного акта;

10) підпис особи, що скріпила акт.

Така структура найбільш загальна і, можливо, найбільш повна в більшості європейських держав, де є всі, названі тут, структурні елементи.

За українськими традиціями, з цієї загальної структури виділяють структурні елементи тексту нормативного акта і його реквізити.

Фактично в Україні до структурних елементів НПА відносять:

1) назву;

2) преамбулу (якщо цього вимагає зміст нормативного акта);

3) розділи, глави, статті, частини, пункти, підпункти, абзаци залежно від виду нормативного акта;

4) прикінцеві положення (у разі необхідності);

5) перехідні положення (у разі необхідності);

6) додатки (якщо вони є).

До реквізитів НПА відносять:

1) повну назву суб’єкта нормотворення,

2) вид документа,

3) дату, а в разі необхідності - місце прийняття нормативного акта;

3) власний номер акта;

4) посаду та прізвище повноважної посадової особи, яка підписала нормативний акт;

5) посаду та прізвище повноважної посадової особи, яка скріпила підписом нормативний акт у випадках, передбачених законом;

7) код нормативного акта за Єдиним державним реєстром нормативних актів після включення нормативного акта до цього реєстру”.

В нашій роботі послуговуватимемося саме таким підходом до визначення структури, наведеної вище.

Приклад розпізнавання реквізитів та структурних частин НПА:
КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ Назва суб’єкту нормотворення - реквізит
П О С Т А Н О В А Вид акта - реквізит
від 25 травня 2011 р. Дата - реквізит
N 555 Номер - реквізит
Київ Місце прийняття акта - реквізит
Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні Назва - структурна частини
Відповідно до статті 21 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” ( 3038-17 ) Кабінет Міністрів України п о с т а н о в л я є: Преамбула - структурна частина
Затвердити Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, що додається. Основна частина - структурна частина
Прем’єр-міністр України М.АЗАРОВ Посада та прізвище повноваженої особи - реквізит
ПОРЯДОК проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні Власне порядок слухань - додаток

Оскільки наш посібник орієнтований в першу чергу на розробників законопроектів, більш детально розглянемо вимоги до кожного з елементів структури НПА саме щодо закону.

Назва закону

Досить часто окремі нормо проектувальники досить вільно поводяться з назвою законопроекту, оскільки вважають її не головною, адже головне зміст закону.

Проте це не зовсім правильний підхід. Адже згідно до назви відбувається пошук нормативно-правових актів, їх кодифікація за належністю до різних галузей права. Ще однією особливістю тут є дилема: у назві має бути присутнім вид НПА чи тільки найменування. Адже при класичному підході вид акта «закон» відноситься до реквізитів, а власна назва(найменування) - «Про місцеве самоврядування» до структурних елементів НПА.

На наш погляд назва акта має включати в себе вид акта і його найменування, саме при такому підході ми зможемо вести відповідну класифікацію НПА та їх пошук у всьому масиві законодавства.

Отже особливий статус назви закону, полягає у тому що, з одного боку, вона є необхідним власним атрибутом закону й тому відноситься до його реквізитів, а з другого, є його структурним елементом. Так, вимога щодо того що закон повинен мати лаконічну назву, яка вказує на предмет правового регулювання, стосується наз­ви як структурної одиниці, тоді як вимога того, що нормативний акт, а отже й закон не можуть мати назву іншого нормативного акта, вказує на назву як індивідуальний реквізит закону.

Виходячи з цього вимоги до назви закону можна сформулювати таким чином:

l). Закон повинен мати лаконічну назву, що вказує на предмет правового регулювання. З назви користувач повинен для себе дізнатися/зрозуміти про що йдеться в законі. Назва має бути проста для запам’ятовування. В де­яких державах Європи, зокрема в Німеччині, після офіційної назви закону в дужках зазначають його коротку назву, що дуже зручно для посилань та формування баз законодавства. Наприклад: повна назва - „Закон про захист природи, догляду за ландшафтом та про піклування про відпочинок на вільних ландшафтних територіях”; коротка назва - „Закон про захист природи”[2].

2). Закон не може мати назву, тотожну назві іншого чинного закону.

3). Назва закону є офіційною частиною тексту закону.

Питання правового статусу назви дуже важливе. В разі встановлення того, що назва закону є частиною офіційного тексту закону, вирішується питання щодо чинності законів, назви яких містять період часу, протягом якого він діє.

Наприклад, Закон України „Про зупинення спаду сільськогосподарського виробництва та продовольче забезпечення країни у 1997-1998 роках”. У тексті не зазначено застережень щодо його дії в часі, проте з назви таке обмеження чітко проглядається. Тим не менш у базі даних „Законодавство України” закон виглядає чинним, адже його досі ніхто не скасував.

Формулюючи назву, бажано викласти її максимально лаконічно, але так, щоб вона була зрозуміла і з якої можна було б судити про предмет регулювання. Як правило, предмет регулювання в назві формулюється лаконічно без посилання на інші нормативні акти, якщо це не стосується закону про внесення змін і доповнень до іншого закону.

Наприклад, Закон України „Про підприємництво” або Закон України „Про внесення змін і доповнень до Закону України „Про підприємництво”.

Визначення предмету закону в його назві може бути :

1) пояснюючим і починатися із слів „Про”. Це стосується переважної більшості законів, які мають доволі вузьку сферу регулювання. Наприклад, „Про підприємство”, „Про громадські організації “;

2) предметним, коли закон вичерпно регулює широку сферу правового регулювання. Це стосується таких фундаментальних актів, як кодекси. Наприклад: „Кодекс законів про працю”, „Кримінальний кодекс”, „Митний кодекс”;

3) у разі коли закон встановлює загальні правила регулювання, на основі яких розроблятимуться й ухвалюватимуться інші акти, назва закону може починатися зі слів „Основи” чи « Про засади». Наприклад: Закон України „Про основи соціальної захищеності інвалідів”, „Основи законодавства про культуру”, «Про засади запобігання і протидії корупції.» Правда, практика прийняття «основ» є найбільш поширеною для країн з федеральним устроєм, коли федерація ухвалює законодавство в сферах конкуруючої компетенції у вигляді „основ”, а суб’єкти федерації здійснюють додаткове власне регулювання і встановлюють у межах „основ” особливе регулювання. В наших традиціях «основи» приймають для визначення загальних рамок регулювання сфери, яка є досить широкою і при цьому зачіпаються дотичні сфери , тому одним законом все врегулювати не можливо. А в рамках основ приймаються інші закони, які розвивають ідеї, закладені в «основах». Так наприклад положення закону «Про Основи містобудування» реалізовано у 3 інших законах.

На практиці бувають як короткі, так і довгі назви.

Приклад 1: коротка назва - Закон України „Про металобрухт” (ВВР, 1999, № 25, стор.212), № 619-XIV;

довга назва - Закон України „Про звільнення підприємств суднобудівної промисловості від сплати пені з сум недоїмки за платежами до Пенсійного фонду України” (ВВР, 1999, № 22-23, стор.200), № 596-XIV.

Довга назва використовується, як правило, лише у виключних випадках, як у вище наведеному прикладі, коли закон має дуже вузьке регулювання як за предметом, так і за часом дії.

Проте бувають і інші приклади, досить оригінальні. Із назви закону проглядується один предмет правового регулювання, зі змісту - інший. Крім того, цим законом із чітко окресленою назвою вноситься цілий ряд змін до податкових законів, а в перехідних положеннях до цього закону допущено ще одну помилку з точки зору законодавчої техніки: змінюється нумерація пунктів у статті, до якої вносяться зміни.

Приклад 2.

ЗАКОН УКРАЇНИ Про забезпечення реалізації інвестиційних проектів в Туркменистані
(Відомості Верховної Ради (ВВР), 2002, № 35, стор.259)

Цей Закон спрямований на реалізацію інвестиційних проектів в Туркменистані в оплату за туркменський природний газ, що постачається в Україну відповідно до міждержавних домовленостей.

Стаття 1. Прибуток підприємств, що підлягає оподаткуванню у звітному (податковому) періоді, зменшується на суму прибутку, яка визначається розрахунково, виходячи із загальної суми оподатковуваного прибутку підприємств і питомої ваги валового доходу, одержаного у відповідному звітному (податковому) періоді від робіт з реалізації інвестиційних проектів в Туркменистані відповідно до Спільного Розпорядження Президента України Л.Кучми і Президента Туркменистану С. Ніязова „Про будівництво і фінансування інвестиційних об’єктів загальнодержавного значення в Туркменистані” (7957-00), підписаного 4 жовтня 2000 року, у загальній сумі валових доходів підприємств, одержаних протягом такого звітного (податкового) періоду.[3]

Переліки вітчизняних підприємств та інвестиційних об’єктів (з обов’язковим зазначенням їх найменування), які споруджуються цими підприємствами в Туркменистані, затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Стаття 2. Прикінцеві положення

1. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування і діє протягом періоду реалізації інвестиційних проектів, визначених контрактами (договорами) між підприємствами України і Туркменистану відповідно до Спільного Розпорядження Президента України Л.Кучми і Президента Туркменистану С.Ніязова „Про будівництво і фінансування інвестиційних об’єктів загальнодержавного значення в Туркменистані” (7957-00).

2. Кабінету Міністрів України у місячний строк привести свої рішення у відповідність з цим Законом.

3. Внести зміни до таких законів України:

1) статтю 19 Закону України „Про Єдиний митний тариф” (2097-12) (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 19, стор. 259; 1996 р., № 41, стор. 192; 1999 р., № 31, стор. 253; 2000 р., № 3, стор. 20, № 21, стор. 163, № 35, стор. 283, № 38, стор. 318, № 48, стор. 406; 2001 р., № 11, стор. 46, № 50, стор. 261; 2002 р., № 5, стор. 31, стор. 34, № 11, стор. 81, № 33, стор.236) доповнити пунктом „у” такого змісту:

„у) матеріали, устаткування та комплектуючі вироби (крім підакцизних), що ввозяться вітчизняними підприємствами для переробки, комплектування на митній території України з подальшим вивезенням за межі Укра­їни для реалізації інвестиційних проектів у Туркменистані відповідно до Спільного Розпорядження Президента України Л. Кучми і Президента Туркменистану С. Ніязова „Про будівництво і фінансування інвестиційних об’єктів загальнодержавного значення в Туркменистані” (7957-00), підписаного 4 жовтня 2000 року, якщо такі товари не виробляються в Україні або не відповідають вимогам замовників, визначених у контрактах (договорах). Перелік та обсяг таких товарів затверджуються Кабінетом Міністрів України відповідно до контрактів (договорів), укладених цими підприємствами з метою будівництва інвестиційних об’єктів у Туркме­нистані.

У разі порушення вимог щодо цільового використання зазначених товарів платник податку зобов’язаний сплатити ввізне мито і пеню у порядку і розмірах, установлених цим Законом”;

2) статтю 22 Закону України „Про оподаткування прибутку підприємств” ( 334/94-ВР ) (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., № 27, стор. 181, № 47, стор. 294; 1998 р., № 10, стор. 35, № 18, стор. 94, № 26, стор. 151; 1999 р., № 1, стор. 1, № 2-3, стор. 22, № 8, стор. 55, № 15, стор. 83, № 17, стор. 114, № 18, стор. 140, № 28, стор. 229, № 32, стор. 264, № 38, стор. 338, стор. 352, № 39, стор. 356, № 50, стор. 435; 2000 р., № 2, стор. 16, № 10, стор. 78, № 20, стор. 149, № 22, стор. 172, № 25, стор. 197, № 26, стор. 209, № 32, стор. 254, стор. 260, № 38, стор. 319, № 43, стор. 370; 2001 р., № 11, стор. 46) після пункту 22.28 доповнити пунктом 22.29 такого змісту:

„22.29. Установити, що податок на прибуток підприємств, які здійснюють реалізацію інвестиційних проектів в Туркменистані, справляється з урахуванням особливостей статті 1 Закону України „Про забезпечення реа­лізації інвестиційних проектів в Туркменистані”.

У зв’язку з цим пункт 22.29 вважати пунктом 22.3025.

Президент України Л.КУЧМА

м. Київ, 4 липня 2002 року № 43-IV”.

Преамбула закону

Обґрунтування правової регламентації будь-якої сфери правовідносин є надзвичайно важливим для розуміння не тільки предмету регулювання нормативного акта, а й причин, які стали основою дій законодавця щодо ухва­лення цього нормативного акта.

Відтак постає питання про потребу преамбули нормативного акта.

Що таке преамбула і навіщо вона? Якщо на першу частину запитання можна досить легко знайти відповідь, згадавши її латинське коріння (preambulus - той що попереду), то стосовно відповіді на питання „навіщо вона потрібна”, такої однозначної відповіді нема. Дехто з юристів вважає, що наявність преамбули - анахронізм, від якого слід відмовитися. В той же час інша частина вважає преамбулу потрібним елементом структури нормативно­го акта.

Як показує світовий та український досвід, більшість нормативних актів, особливо тих, що ухвалюються у формі закону, мають преамбулу, яка передує викладу норм акта і реально є, так би мовити, вступом чи вступною частиною нормативного акта, яка підводить особу, що взяла в руки нормативний акт, до розуміння подальшого викладу цього акта.

В преамбулі нормативного акта законодавець обґрунтовує необхідність ухвалення цього акта чи певних регуляторних норм, які є в ньому. Не маючи в тексті регулятивних норм, преамбули тим не менш є важливим елементом визначення не букви, а духу нормативного акта, що є підставою для певного тлумачення його норм при потребі, визначеними на це органами.

Преамбули відіграють також важливі оціночні функції щодо сприйняття нормативного акта як громадянами, так і правозастосовчими органами.

В основі ухвалення будь-якого нормативного акта лежить мотив - потреба врегулювати ті чи ті правовідносини. Воля законодавця має бути оптимально вмотивована, така що матеріалізується в подальшому у зміст нормативного акта, в його дотримання чи застосування.

Саме ця мотивація і є основним змістом преамбули, яка разом із назвою (заголовком) нормативного акта надзвичайно важлива як для правильного розуміння предмету регулювання, так і для відповідного сприйняття норм закону через призму духу закону, що випливає саме із преамбули.

Виходячи з того, що в преамбулі закладається дух, а не буква закону, преамбула не має нормативного значення. Саме значення преамбули, як виклад духу закону, враховується при тлумаченні, роз’ясненні й застосуванні нормативного акта. Вважається недоцільним вказувати в преамбулі закони, що відмінені виданням нового законодавчого акта. Такі нормативні положення треба формулювати в спеціальних статтях акта. 27

Наведемо декілька прикладів преамбул, які містять українські закони.

Протягом 1990-91 років, коли новообрана Верховна Рада Української РСР вперше в історії України стала справді законодавчим органом, який не тільки скріплював голосуванням Укази Президії, а розробляв і ухвалював величезну кількість законів, не було ні правил законопроектної роботи, ні досвіду. Показовою є преамбула Закону Української Радянської Соціалістичної Республіки „Про зовнішньоекономічну діяльність” (ВВР, 1991, № 29, стор. 377):

„Верховна Рада Української Радянської Соціалістичної Республіки, виходячи з положень Конституції (Основного Закону) Української РСР (888-09), Декларації про державний суверенітет України (55-12), Закону Української РСР „Про економічну самостійність Української РСР” (142-12) та загальновизнаних міжнародних норм і правил, враховуючи, що однією з засад реалізації державного суверенітету Української РСР є її самостій­ність при здійсненні та регулюванні зовнішньоекономічних відносин, беручи до уваги зобов’язання, взяті Українською РСР в рамках міжнародних угод, договорів з республіками Союзу РСР та інших угод в рамках Союзу РСР, бажаючи всебічного розвитку економічних відносин з іншими державами на взаємовигідній основі, маючи на меті запровадити правове регулювання всіх видів зовнішньоекономічної діяльності в Українській РСР, включаючи зовнішню торгівлю, економічне, науково-технічне співробітництво, спеціалізацію та кооперацію в галузі виробництва, науки і техніки, економічні зв’язки в галузі будівництва, транспорту, експедиторських, страхових, разрахункових, кредитних та інших банківських операцій, надання різноманітних послуг, прийняла Закон про нижченаведене…”

Якщо проаналізувати цю преамбулу за вимогами, викладеними у цьому параграфі, можна з упевненістю сказати, що, незважаючи на великий обсяг тексту, преамбула не виконує свого головного призначення. Не досить чітко проглядається предмет регулювання і постає питання щодо духу закону. Попри формальне декларування прихильності Декларації про державний суверенітет з преамбули можна зробити висновок, що зовнішньоеко­номічна діяльність не є суверенною сферою України.

Можливо, такий підхід у преамбулі є наслідком того, що керівник робочої групи з підготовки цього законопроекту сам не голосував за Декларацію про державний суверенітет.

Зовсім інший підхід сповідували актори закону „Про економічну самостійність Української РСР”, який, до речі, ухвалювався майже на рік раніше закону „Про зовнішньоекономічну діяльність”:

Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки „Про економічну самостійність Української РСР” (ВВР, 1990, № 34, стор.499).

„Цей Закон на основі Декларації про державний суверенітет України (55-12) визначає зміст, мету і основні принципи економічної самостійності України як суверенної держави, механізм господарювання, регулювання економіки і соціальної сфери, організації фінансово-бюджетної, кредитної та грошової системи Української РСР”.

В нинішній ситуації преамбули вже не мають такої політизації і їхнє головне змістове навантаження практично повністю узгоджується з призначенням преамбули як введення до суті закону:

Наприклад, Закон України „Про порядок списання заборгованості вугледобувних та вуглепереробних підприємств Міністерства вугільної промисловості України, що ліквідуються за рішенням Кабінету Міністрів України, перед Державним бюджетом України і місцевими бюджетами та державними цільовими фондами” (ВВР, 1997, № 10, стор.84) має таку преамбулу:

„Цей Закон визначає порядок списання заборгованості збиткових вугледобувних і вуглепереробних підприємств Міністерства вугільної промисловості України, що ліквідуються за рішенням Кабінету Міністрів України, з метою скорочення видатків на ліквідацію таких підприємств”.

Як бачимо в цьому прикладі, назва закону чи не більша від преамбули. Сама преамбула доволі прагматична й зрозуміла, проте постає питання: якщо вжито таку довгу назву, яка навіть не розміщується в електронних класифікаторах, то чи потрібна тут преамбула взагалі у такому ж вигляді?

Спробуємо узагальнити наведене вище, виклавши наступні вимоги до преамбули нормативного акта:

l). Преамбула нормативного акта є необов’язковою вступною частиною, яка дає стислу інформацію про необхідність та мету прийняття акта.

2). Преамбула нормативного акта не повинна містити правових норм. Преамбула нормативного акта не повинна дублювати зміст інших структурних складових нормативного акта.

3). Преамбула нормативного акта є його невід’ємною частиною і підлягає врахуванню при тлумаченні, роз’ясненні й застосуванні нормативного акта.

Основна частина закону

Структурні складові закону

В залежності від предмету закону, обсягів та характеру нормативного матеріалу нормативні приписи групуються в тексті проекту по окремих структурних частинах: статтях, главах, розділах. Розділи, глави та статті розташовуються в послідовності, що забезпечує логічний розвиток теми, перехід від загальних положень до більш конкретних. При цьому всі розділи та статті, які включають головні правила регулювання, що стосуються предмету закону, за винятком перехідних та прикінцевих положень, складають основну частину такого акта.

Норми, що складають зміст законопроекту, як правило, розташовуються за такою послідовністю: сфера дії закону; цілі та завдання; загальні та конкретні вимоги до поведінки суб’єктів, що вступають у визначені відно­сини; правові наслідки; прикінцеві, а в разі потреби й перехідні, положення. Тобто, як уже зазначалося, спочатку формулюються принципи та приписи, що мають загальний характер, а потім конкретизуючі норми.

Загальні приписи визначають цілі закону, предмет закону (сферу відносин, яку він регулює), а також принципи галузі права, законодавства або окремого правового інституту. Приписи загального характеру в законі необхідні для кращого розуміння суті та цілей конкретних приписів та їхнього змісту. Як правило, спочатку формулюються регулятивні приписи (приписи, що дозволяють, управомочують, зобов’язують або забороняють визначену поведінку, а потім - охоронні приписи, що містять санкції, які закріплюють способи захисту порушених прав тощо). Не рекомендується змішувати викладення матеріальних та процесуальних норм. При складанні закону не можна допускати протиріч між загальними і конкретними положеннями акта.

Загальний порядок представлення правових норм в нормативних актах, зокрема в законах, українським законодавством не встановлено, проте, базуючись на європейському досвіді, правилах написання проектів нормативних актів, що діють в деяких країнах Європи, та й на українському досвіді, можна сформувати такий порядок викладу норм права в законі:

l) норми матеріального права;

2) норми про органи та їхній спосіб утворення та діяльності;

3) санкції як виняток (аж до кримінальних) за порушення окремих норм закону.

Якщо ж закон носить т.зв. статусний характер і, наприклад, стосується системи органів чи органу (наприклад, закони про місцеве самоврядування, про судоустрій, про місцеві державні адміністрації), то тут виклад мо­же бути такий: спочатку норми про органи, далі їхня компетенція, потім діяльність, затим, за необхідності, матеріальні норми та санкції.

Що стосується можливості передбачення в законі санкцій як за адміністративні правопорушення чи, тим паче, як за кримінальний злочин, то до цього слід підходити дуже обережно. Проте навряд чи можна погодитися з тими фахівцями, які стверджують, що така практика неприпустима.

В багатьох країнах Європи ця практика існує і застосовується в законодавстві у разі, коли правопорушення, що випливає з цього закону, підлягає покаранню, а подібна кваліфікація відсутня в кримінальному зако­ні чи законі про адміністративні правопорушення.

Такі норми знаходимо досить часто у виборчих законах та законах про оподаткування.

Наприклад, штрафні санкції було встановлено в Законі „Про оподаткування прибутку підприємств” (ВВР, 1995, № 4, стор. 28):

„20.3. Платники податку, які не подали або невчасно подали до податкового органу податкову декларацію про прибуток, розрахунок податку на прибуток, платіжне доручення на перерахування податку до бюджету, спла­чують штраф у розмірі 10 відсотків суми нарахованого податку за кожний випадок порушення”.

Аналогічно санкції визначались і в Законі „Про боротьбу з корупцією” (ВВР, 1995, № 34, стор. 266):

Стаття 7. Відповідальність за вчинення корупційних діянь.

Вчинення особою, уповноваженою на виконання функцій держави, будь-якого із зазначених у статті 1 цього Закону корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. Таким особам забороняється займати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення”.

Приклад: Структура закону. На цьому прикладі можна побачити, як у законі здійснюється виклад норм: від визначення статусу та набуття повноважень, до скасування закону, який дяв до прийняття нового. Цей приклад є цікавим також і тим, що тут присутні різні види рубрикації: статті, глави, розділи.

З А К О Н У К Р А Ї Н И

«Про статус депутатів місцевих рад»

( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2002, N 40, ст.290 )

Розділ I ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ
9 статей, які визначають статус депутата, як представника усієї громади, виборців, члена місцевої ради, регулюють підстави виникнення та припинення повноважень.

Розділ II ДЕПУТАТ МІСЦЕВОЇ РАДИ - ПРЕДСТАВНИК ІНТЕРЕСІВ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ, ВИБОРЦІВ СВОГО ВИБОРЧОГО ОКРУГУ

Глава 1 ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕПУТАТА МІСЦЕВОЇ РАДИ У ВИБОРЧОМУ ОКРУЗІ (3 статті)

Глава 2 ІНДИВІДУАЛЬНІ ТА КОЛЕКТИВНІ ФОРМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕПУТАТОМ МІСЦЕВОЇ РАДИ СВОЇХ ПОВНОВАЖЕНЬ У ВИБОРЧОМУ ОКРУЗІ (5 статей)

Розділ III ДЕПУТАТ МІСЦЕВОЇ РАДИ - ПОВНОВАЖНИЙ ЧЛЕН РАДИ

Глава 1 ПОВНОВАЖЕННЯ ДЕПУТАТА МІСЦЕВОЇ РАДИ У РАДІ(2 статті)

Глава 2 СЕСІЙНІ ТА ПОЗАСЕСІЙНІ ФОРМИ РОБОТИ ДЕПУТАТА МІСЦЕВОЇ РАДИ У РАДІ ТА ЇЇ ОРГАНАХ (8 статей)

Розділ IV ОСНОВНІ ГАРАНТІЇ ДЕПУТАТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ (7 статей)

Розділ V ВІДКЛИКАННЯ ДЕПУТАТА МІСЦЕВОЇ РАДИ (7 статей)

Розділ VI ЗАКЛЮЧНІ ПОЛОЖЕННЯ (1 стаття)

Розділ VII ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ
1. Цей Закон набирає чинності з дня його офіційного опублікування.

2. Дія статті 31 цього Закону не поширюється на кримінальні справи та відповідні запобіжні заходи, що були відповідно порушені чи застосовані стосовно депутатів місцевих рад до набрання чинності цим Законом.

3. З дня набрання чинності цим Законом втрачає чинність Закон України “Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів” ( 3949-12 ) (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., N 24, ст. 180; 1995 р., N 1, ст. 4; 1997 р., N 6, ст. 49; 1998 р., N 20, ст. 102; 1999 р., N 4, ст. 35).
Президент України Л.КУЧМА

м. Київ, 11 липня 2002 року N 93-IV

Запитання для самоперевірки та додаткового вивчення

1)      Згадайте структура нормативного акта, перекажіть.

2)    В чому різниця між реквізитами та структурними елементами закону?

3)    Охарактеризуйте назву закону через призму знань про структурні елементи НПА.

4)    Наведіть приклади невдалих назв законів.

Стаття закону

Основою закону є правова норма, а місцем розміщення правової норми є стаття закону.

Саме тому основою для послідовного логічного викладення змісту правової норми в статтях нормативного акта є вчення про структуру правової норми та способи її викладення.

Правотворчий орган повинен прагнути досягти відповідності статті нормативного акта зі структурою правової норми, особливо якщо така відповідність допустима та корисна для практики застосування правової норми.

Однак абсолютне дотримання цього правила не завжди доцільне, оскільки це призвело б до значного дублювання нормативного матеріалу й ускладнення законодавства. Тому часто форма викладення статей закону може не співпадати з логічною структурою норми. Так, стаття закону може включати декілька норм права, і навпаки, одна норма може формулюватися в кількох статтях закону.

Але, незалежно від прийому вираження правової норми в статтях закону, вона не повинна втрачати своєї логічної структури: лише в такому випадку вона збереже здатність бути загальнозобов’язуючим регулятором суспільних відносин.

З урахуванням зазначених вище вимог до закону, зокрема, до логіки його викладення, можемо приступити до розгляду вимог до окремих структурних елементів основної частини закону.

Вимоги до статті закону

Часто виникає питання: який обсяг статті оптимальний? Оскільки нема нормативного забезпечення вимог щодо написання проектів нормативних актів і, зокрема, законів, то не можемо стверджувати, що саме наші рекомендації однозначно правильні. Але аналізувати це непросте питання треба хоча б уже з уваги на найрізноманітніші підходи до викладення статті закону, що їх знаходимо в українському законодавстві.

Приклад 1. Закон України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист» ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1998, N 40-41, ст.249 )

«Стаття 1. Основні засади державної політики щодо ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів податкової міліції, ветеранів державної пожежної охорони, ветеранів Державної кримінально-виконавчої служби України, ветеранів служби цивільного захисту, ветеранів Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України

Державна політика стосовно ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів податкової міліції, ветеранів державної пожежної охорони, ветеранів Державної кримінально-виконавчої служби України, ветеранів служби цивільного захисту, ветеранів Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України здійснюється в рамках обов’язкових цільових державних і місцевих програм соціального захисту ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів податкової міліції, ветеранів державної пожежної охорони, ветеранів Державної кримінально-виконавчої служби України, ветеранів служби цивільного захисту, ветеранів Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, спрямованих на забезпечення реалізації гарантій та пільг, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами для ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів податкової міліції, ветеранів державної пожежної охорони, ветеранів Державної кримінально-виконавчої служби України, ветеранів служби цивільного захисту, ветеранів Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України та членів їх сімей.» (129 слів, 1300 знаків)

Стаття має надто довгу назву і громіздську конструкцію. Лише перша частина статті нараховує 129 слів. Законодавцю варто було передбачити статтю, яка визначає категорії осіб, на які поширюється закон, застосувавши для цього рубрикацію і багато незручностей у користуванні законом було б подолано.

Приклад 2. Збалансовані підходи до викладення статті закону

«Стаття 3. Незалежність суддів

1. Судді у своїй діяльності щодо здійснення правосуддя є незалежними, підкоряються тільки законові і нікому не підзвітні.

2. Гарантії незалежності суддів встановлюються цим Законом, а також Конституцією України.

3. Держава гарантує фінансове та матеріально-технічне
забезпечення суддів і судів.»[4]

Є ще приклади застосування досить складної рубрикації, яка проте може бути виправданою, коли мова йде про складі «професійні» закони у вигляді кодексів:

Приклад 3.

«Стаття 12. Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних та міських рад щодо податків та зборів[5]

12.1. Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки та збори і визначає:

12.1.1. перелік загальнодержавних податків та зборів;

12.1.3. положення, визначені в пунктах 7.1, 7.2 статті 7 цього Кодексу щодо загальнодержавних податків та зборів;

12.2. До повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим належать:

12.2.1. установлення на території Автономної Республіки Крим загальнодержавного збору, зазначеного у підпункті 9.1.9 пункту 9.1 статті 9 цього Кодексу (крім плати за користування надрами для
видобування корисних копалин загальнодержавного значення), у межах його граничних ставок, визначених цим Кодексом;

12.2.3. визначення розміру і надання додаткових податкових
пільг у межах сум, що надходять до бюджету Автономної Республіки
Крим відповідно до статті 69 Бюджетного кодексу України
( 2456-17 ).»

Тут варто пам’ятати, що надмірне насичення однієї статті регулятивними приписами призводить до складностей її застосування і взагалі ускладнює посилання на окремі її положення в інших нормативних актах. Негативний досвід застосування законів, особливо тих, де статті є надзвичайно громіздкі, показує, що статті мають бути максимально короткі.

Наприклад, у Польщі Постановою Ради Міністрів від 5.11.1991 року були затверджені Основи законодавчої техніки, де прямо записано: „Стаття по можливості має бути викладена одним реченням”.

Стаття має містити правову норму. Якщо вона такої норми не має, то й сама стаття не потрібна.

Приклад

Цікавий з точки зору наявності чи відсутності правових норм у більшості статей проект Закону „Про протидію політичному екстремізму”. Спробуємо проаналізувати кілька статтей цього законопроекту:

Стаття 5. Повноваження органів державної влади України в сфері протидії політичному екстремізму.

Президент України в якості гаранта Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, суверенітету, незалежності і державної цілісності України здійснює відповідно до Конституції України загальне керівництво системою органів державної влади, що здійснюють протидію політичному екстремізму.

Верховна Рада України здійснює законодавче забезпечення протидії політичному екстремізму.

Кабінет Міністрів України вживає заходи щодо забезпечення протидії політичному екстремізму необхідними силами, засобами і ресурсами”.

Стаття 8. Повноваження судів у сфері протидії політичному екстремізму

Суди в порядку, передбаченому законодавством, розглядають справи про заборону об’єднань громадян, інших організацій, що порушують вимоги цього Закону і здійснюють судочинство з кримінальних справ щодо злочинів, які містять ознаки проявів політичного екстремізму”.

Аналіз змісту ст. 5 в комплексі із Конституцією України показує, що вона не містить правових норм, оскільки у вільному викладі переказує повноваження Президента, Уряду, Верховної Ради України встановлені Конституцією України. Що стосується ст. 8, то суди розглядають справи в порядку, встановленому процесуальним законом, припис щодо „здійснення судочинства з кримінальних справ щодо злочинів, які містять ознаки проявів політичного екстремізму” не може бути реалізований, оскільки кримінальна справа є такою лише у випадку, коли є факт злочину відповідно до кваліфікації за кримінальним законодавством.

Те ж саме можна сказати й про інші статті цього законопроекту. Якщо статті закону не містять правових норм, то і сам закон є порожнім, не має предмету правового регулювання.

Далі проаналізуємо основні протиріччя й проблеми, що є на сьогодні в структурному поділі статті.

Питання зв’язку структурного поділу тексту проекту та логічною структурою викладення правових норм в законі вже частково було розглянуто в попередніх параграфах цієї роботи, де зазначалось, що зовнішня форма викладення статтей в нормативному акті не завжди співпадає з логічною структурою норми, проте стаття завжди містить закінчене нормативне положення і є основним структурним елементом закону.

Отже, стаття містить завершене нормативне положення, яке бажано викладати одним реченням, у гіршому разі - кількома. Але в останньому випадку підстерігають незручності й плутанина, основою якої (за посилань на структурні елементи статті) є нерозрізненість понять „абзац статті” й „частина статті”. Чому, наприклад, при посиланні на викладене з абзацу речення статті одні говорять про „абзац”, а інші про „частину” і як їх відрізнити при застосуванні закону?

Аби не мати проблем з такою інваріантністю варто дотримуватись такого правила:

Стаття містить завершене нормативне положення. Якщо два або кілька нормативних положень тісно пов’язані між собою і обумовлюють одне одного, то для зручності користування їх можна розміщувати в одній статті у вигляді частин, які розвивають, уточнюють і конкретизують у логічно завершеному вигляді викладені в ній приписи.

Всі частини повинні бути пов’язані між собою єдиним внутрішнім змістом.

Включення різних частин в одну статтю допустимо лише при просуванні від загального до часткового, а також у випадках уточнення правил однієї частини в інших частинах статті. Неприйнятним є включення в одну статтю у вигляді різних частин паралельних або взаємовиключних норм.

За необхідності викладення окремої частини статті кількома абзацами такі абзаци не нумеруються, але при посиланні називається номер абзацу в цій частині (наприклад, абзац четвертий частини другої ст.35). При цьому частина статті містить логічно завершене викладення положення, в той час як в абзаці частини викладаються лиш окреме питання, умови чи випадок.

Частини статті нумеруються арабськими цифрами з крапкою, виходячи з безперервності нумерації в межах статті.

Пункти та підпункти застосовуються при перерахуванні та після двокрапки з абзацу, з маленької літери. Пункти нумеруються арабськими цифрами з дужкою з правої сторони, а підпункти - малими літерами алфавіту з дужкою з правої сторони, виходячи з безперервності нумерації в межах, відповідно, частини чи пункту.

Посилання робиться починаючи з найменшого елемента статті. Наприклад, підпункт а) пункту четвертого абзацу другого частини першої ст. 45 (скорочено: п.п. а),п. 4), абз. 2, ч. 1, ст. 45). Якщо частина не поділяється на абзаци, номер абзацу не називається.

Тепер повернемося до випадку, коли з вимушеності статтю подають у кілька речень. Це, як уже зазначалося, може статися з двох причин: положення викласти одним реченням неможливо з-за його громіздкості; два або кіль­ка нормативних положень тісно пов’язані між собою й обумовлюють одне одного. Якщо в одній статті викладено кілька пов’язаних між собою нормативних положень - подаємо їх в окремих частинах статті. Якщо ж ми змушені викласти єдине нормативне положення кількома реченнями, то тут про окремі частини статті говорити не доводиться. Оскільки частина статті завжди має завершене нормативне положення, то стаття у цьому разі має лише одну частину, а окремі її речення є абзацами цієї частини.

Таким чином, на наш погляд, говорити про такий структурний елемент як абзац статті взагалі некоректно. Мовити ж про частину статті лише в тому випадку, коли їх дві, щонайменше недоцільно з практичної точки зору.

Під час користування законом зручніше було б наочно виявляти частини статті й абзаци - існує два способи їхнього наочного відображення. Найпростіший та найбільш компромісний спосіб - неодмінно позначати частини статті, якщо їх кілька. У цьому випадку ми зможемо відрізняти дві частини однієї статті від абзаців єдиної частини статті за відсутності нумерації. Інший спосіб, більш радикальний - нумерувати частину навіть у тому випадку, якщо вона єдина в статті.

З одного боку, такий варіант більш складний, оскільки при посиланні на положення статті з однієї частини точніше було б щоразу посилатися на частину першу такої статті - його впровадження на практиці наштовхується на опір. А ось з огляду на уникнення суперечностей і непорозумінь він найкращий, бо не тільки наочно показує єдину частину статті, а й полегшує процедуру внесення змін до такої статті, зокрема додання частини другої, а також усуває можливість суперечностей між посиланнями на таку статтю в разі її доповнення частиною другою.

Враховуючи зазначене, пропонуємо такий поділ статті закону на структурні елементи:

l). Стаття - це основна структурна одиниця закону, яка містить завершені нормативні положення. Стаття має порядковий номер та назву, що відображає її зміст.

2). Стаття може мати кілька частин, що уточнюють і конкретизують у логічно завершеному вигляді викладені в ній приписи. Частини нумеруються арабськими цифрами з точкою. Якщо стаття не має двох або більше частин, вважається, що вона має одну частину, перед початком цієї частини ставиться арабська цифра „один” із крапкою (1.). Частина може поділятися на абзаци, що розвивають, уточнюють або конкретизують положення, викладені в частині. Абзаци частини не нумеруються.

В частині, яка містить перерахування, кожне таке перерахування починається з абзацу (нового рядка) і називається пунктом. Пункт позначається арабською цифрою з дужкою справа. За необхідності перерахування всередині пункту пункт може мати підпункти, які починаються з абзацу з маленької літери та нумеруються маленькими літерами з дужкою справа. Пункти та підпункти не складають завершеного речення і мають тлумачитися в контексті відповідної частини статті.

Запитання для самоперевірки та додаткового вивчення

1)      Які ви знаєте вимоги до статті закону?

2)      Як визначити частину статті чи абзац частини, якщо відсутня нумерація?

3)      Що таке складна нумерація?

4)      Наведіть приклади доброї та поганої практики застосування рубрикації у статті закону.


[1] «Законодательная техника: Научно-практическое пособие. - М.:Городец, 2000. Под редакцией Ю.А. Тихомирова,с 106

[2] Робочі матеріали Німецького Фонду міжнародного співробітництва з питань законотворчості.(рукопис0

[3] Перша частина статті 1 складається із 85 слів! Цього достатньо аби створити три речення, що в значно спростило розуміння. В деяких країнах існує обмеження на кількість слів у реченнях в законах - не більше 21 слова.

[4] Закон «Про статус суддів» в редакції 1992 року(втратив чинність)

[5] Податковий кодекс, 2010 року

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94