На головну Написати лист



ЕТАПИ ЗАКОНОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ (частина 1)

Коли ми говоримо про законотворчий процес, то маємо на увазі не тільки фінішну складову цього процесу, що відбувається у парламенті. Цьому передує значна підготовча робота поза стінами парламенту.

Відповідно до ст.93 Конституції України суб’єктами законодавчої ініціативи у Верховній Раді України є народні депутати України, Президент України, Кабінет міністрів України, Національний банк України.

Проте кожен із названих суб’єктів перш ніж внести законопроект до парламенту повинен мати його текст, підготовлений належним чином.

Підготовка нового законопроекту може бути наслідком:

обрання нового Президента України чи формування нового Уряду, які ініціюють реформи в державі;

реформування окремих політик чи галузей, що ініціюються ЦОВВ;

планової законопроектної роботи парламенту чи уряду;

приєднання України до певних міжнародних організацій;

ратифікацією міждержавних чи міжнародних угод;

ухваленні системних законів(Цивільний кодекс України, про судоустрій, про Кабінет Міністрів України, тощо), які ведуть внесення змін у інші закони чи прийняття нових;

а так само наслідком розгляду законодавчої пропозиції, що може надійти до будь-якого суб’єкта законодавчої ініціативи від орга­нів та посадових осіб виконавчої влади, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб - учасників будь-яких правовідносин в Україні.

Оскільки законодавча пропозиція може бути подана як у вигляді цілісного проекту закону, так і у вигляді звернення щодо застосування (неоднозначності, суперечності і т.п.) того чи того закону, суб’єкт законодавчої ініціативи може доручити вивчення проблеми та підготовку відповідного законопроекту державним органами чи установам або замовити це на конкурсній основі серед суб’єктів господарської діяльності.

Виходячи з такого розуміння виникнення ініціативи щодо розробки нового законопроекту, загалом законотворчий процес можна розділити на кілька автономних етапів[1]: визначення потреби у новому законі, підготовка та схвалення концепції нового правового регулювання, розробка законопроекту, експертиза та обговорення законопроекту, розгляд та ухвалення закону Верховною Радою України.

1. Визначення потреби у новому законі

Цей етап є наслідком розгляду певної суспільної проблеми для з’ясування причини її виникнення, а саме чи є причиною проблеми недостатність чи неправильність правового регулювання, чи проблема залежить від суб’єктив­них факторів - хибного розуміння правового регулювання, незнання існуючого регулювання суб’єктами, відсутність для реального застосування правової норми підзаконних юридичних актів тощо.

Для визначення потреби у новому правовому регулюванні новим законом, суб’єктом, відповідальним за підготовку законопроекту, має бути детально проаналізовано:

1) яким чином проблема регулюється нині, які тут діють закони та підзаконні акти?

2) наскільки повно здійснено правове регулювання? чи не існує альтернативних норм правового регулювання, які створюють труднощі із застосування правової норми або чинного закону в цілому?

3) які недоліки чинного правового регулювання?

4) чи можуть ці недоліки бути врегульовані юридичним актом органів виконавчої влади на основі чинних законів?

5) наскільки ситуація може погіршитися/поліпшитись, якщо не вживати заходів щодо зміни правового регулювання?

Якщо попередній аналіз обгрунтовує необхідність зміни чинного правового регулювання через ухвалення нового чи зміну чинного закону, суб’єкт законотворчого процесу може приступити до наступного етапу - підготовки концепції нового правового регулювання.

Приклад 1. Аналіз потреби в ухваленні нового закону у сфері державної регіональної політики

У цьому прикладі подано реальний аналіз ситуації та пропозиції щодо її виправлення, які знайшли відображення у Рішенні ради регіонів від 14.01.2011 року щодо регіонального розвитку.

Суть проблеми

У спадок від СРСР Україна отримала дуже не рівномірне розміщення продуктивних сил та економічних суб’єктів на своїй території. За 20 років незалежності асиметрія у розвитку регіонів не зменшується, а наростає. Диспропрорції за різними показниками між Києвом та рештою регіонів становлять від 3-х до понад 100 разів.

У 2007 році диспропорції у розмірах інвестицій на душу населення зросли до 77,7 рази! А станом на 1 січня 2009 року диспропорція за цим показником зросла до 92 разів.

Варто сказати, що навіть такий нібито розвинутий регіон, як Донецька область має показник залучення іноземних інвестицій в 2,5 рази нижчий середньо українського показника, нижче Дніпропетровської, Харківської, Одеської, Львівської, Полтавської, Київської областей.

Аналогічна ситуація і з формуванням податкових надходжень в регіонах. Диспропорція за цим показником між Києвом та Тернопільською областю склала в 2008 році 16,6 рази, між середньо українським показником та тою ж таки Тернопільською областю - 3,4 рази.

Трансферна політика ж в Україні побудована таким чином, що фактично зникла мотивація до нарощування власного економічного потенціалу регіону чи територіальної громади. Надії на процвітання місцеві громади та місцеві влади покладають винятково на перерозподіл коштів з державного бюджету, що не можливо у довготривалій перспективі, адже при цьому формується де мотивація до нарощування власного потенціалу та зростає міжрегіональний егоїзм .

Вирішення цих проблем можливе лише за умови досягнення національної та міжрегіональної єдності, концентрації сил і засобів для розвитку територій, подолання репресивності ,а відтак зменшення міжрегіональних диспропорцій.

Отже Україні потрібна нова модерна державна регіональна політика, яка б дала змогу мінімізувати ризики від нинішніх глобальних викликів і перетворити регіональні відмінності у нові можливості для успішності держави.

Характеристика законодавчого забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики в Україні.

Законодавчо питання регіональної політики набуло юридичного змісту з дня ухвалення Указу Президента України № 341/2001 «Про Концепцію державної регіональної політики» 25 травня 2001 року.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2001 р. N 437-р «Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики» затверджено план заходів з реалізації Концепції, який передбачав здійснити цілу низку організаційних заходів та підготувати необхідні проекти законів.

Відтак станом на 27.07.2010[2] року в Україні у сфері регіонального розвитку діють такі Закон України, які в тій чи іншій мірі регулюють питання формування та реалізації державної регіональної політики:

N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р.;

№ 2856-ІV від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів»;

№1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми» ;

№1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України»;

№ 1699-III від 20.04.2000 р. «Про планування і забудову територій»;

№3059-III від 07.02.2002 р. «Про Генеральну схему планування території України».

Проте, не зважаючи на досить широкий перелік законів у сфері аналізу, система законодавчого забезпечення формування та реалізації державної регіональної політики відповідно до кращого європейського та світового досвіду так і не створена.

Чинні на сьогодні закони ухвалювались в різних час, на основі різних концепцій та вирішення локальних завдань, тому не є взаємодоповнюючими та гармонізованими.

Найбільш загально загальні засади регіональної політики визначає закон N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р., який містить окрему статтю:

« Стаття 4. Засади внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів

1. Основними засадами внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування та стимулювання розвитку регіонів є:

реформування міжбюджетних відносин на користь місцевого самоврядування, створення умов для розвитку економічної самостійності регіонів;

розроблення та впровадження проектів міжрегіональних економічних зв’язків і транскордонного співробітництва, спрямованих на підвищення конкурентоспроможності регіонів як основи їх динамічного розвитку;

зміцнення економічної інтеграції регіонів з використанням переваг територіального поділу і кооперації праці;

створення ефективних механізмів забезпечення активної участі територіальних громад та органів місцевого самоврядування у формуванні та реалізації державної регіональної політики;

досягнення високої функціональної спроможності кадрового потенціалу регіонів, передусім шляхом створення системи і технологій залучення інвестицій для підготовки високопрофесійних управлінських кадрів.»

Закон не є законом прямої дії, тому реалізація принципів статті 4 Закону можлива через спеціальні закони та ухвалені на їх основі акти Кабінету Міністрів України.

Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»

Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»(далі ЗСРР)
N 2850-IV було ухвалено 8 вересня 2005 року на підставі Концепції державної регіональної політики затвердженої Указом Президента України № 341/2001 «Про Концепцію державної регіональної політики» від 25 травня 2001 року.

Предметом ЗСРР законодавець визначив:

«правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій».

Відповідно до ЗСРР реалізація державної регіональної політики здійснюється на основі таких документів:

Державна стратегія регіонального розвитку - затверджується Урядом України;

Регіональні стратегії розвитку(РСР) - затверджуються відповідно Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Практика застосування Закону показала цілу низку вад, які не дають підстав сподіватись на досягнення результату - вирівнювання міжрегіональних диспропорцій.

Проблема 1. Не відповідність чи суперечливість ДСРР та РСР.

Формально регіональні стратегії можуть мати зовсім інші пріоритети, ніж ДСРР, оскільки відповідно до частини 4 статті 3 ЗСРР, регіональні стратегії затверджуються « з урахуванням норм, закладених у державній стратегії регіонального розвитку,».

Жодних вимог, щодо порядку узгодження в РСР державних , регіональних та місцевих інтересів, закон не містить, погодження пріоритетів СРР із пріоритетами , визначеними для регіону ДСРР не відбувається.

Натомість ЗСРР визначає, що «Узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі угод щодо регіонального розвитку,».

Тобто в наявності є певна логічна суперечність - вимог щодо узгодження ДСРР та РСР між собою не має, так як не має процедури підготовки та узгодження з регіонами самої ДСРР, зате в подальшому «узгодження діяльності» забезпечується угодами щодо регіонального розвитку фактично у закритому процесі.

Проблема 2. ЗСРР не визначає порядку реалізації та фінансування ДСРР і РСР.

Статті 4 - 5 ЗСРР присвячені угодам щодо регіонального розвитку. Зокрема стаття 4 встановлює, що « Угода щодо регіонального розвитку передбачає:
спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації в регіоні державної стратегії регіонального розвитку;

спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації регіональної стратегії розвитку

Далі йде мова щодо мінімального змісту угоди та порядку її укладання чи дострокового припинення. Але ні в цих статтях, ні в інших не йде мова про порядок реалізації , фінансування та моніторингу результативності заходів з регіонального розвитку, які реалізовуються або державою або регіоном відповідно до ДСРР чи РСР.

Крім того, якщо у тій же Франції за регіональним рівнем закріплено суттєві самостійні джерела доходів, які дають змогу формувати свої видатки розвитку та планувати виконання спільних заходів розвитку разом із державою, то фінансові ресурси регіонів в Україні де-факто є обмеженими і не дають змоги забезпечити навіть дворічне планування. Так само законом не встановлюються гарантії фінансування заходів по угоді на середньо строкову перспективу.

Адже ні цей закон ні Бюджетний кодекс не встановлюють окремого порядку фінансування заходів згідно згаданих угод.

Проблема 3. Закон не вирішує ні питання стимулювання регіонального розвитку ні розв’язання проблеми депресивності територій.

Як уже було сказано вище, ЗСРР не передбачає сучасних інструментів стимулювання регіонального розвитку, через наприклад «точки росту», перепрофілювання старопромислових районів, створення індустріальних чи наукових парків, тощо; не встановлює порядок залучення до процесу розробки РСР різних суб’єктів розвитку, не визначає стабільних та прогнозованих джерел фінансування заходів з регіонального розвитку.

Поряд з цим, не зважаючи на те, що більшість статей закону 5 із 13-ти, присвячені проблемам депресивності територій, реальних інструментів подолання депресивності закон не визначає і це напевне логічно, оскільки підходи щодо визначення депресивності територій, закладені у законі є не достатньо аргументованими.

Так стаття 6 визначає типи територій, які можуть бути віднесені до депресивних: від регіону до міста обласного значення. В такому підході складно справді віднайти реальні заходи до подолання депресивності. В кожному українському регіоні є досить розвинені території, зокрема обласні центри. Навіть Кіровоград не можна назвати депресивним містом на фоні значних проблем, які є в області. З іншого боку в кожній навіть дуже розвиненій області є периферійні території , які деградують, або невеликі монофункціональні міста і селища, що створювались навколо одного підприємства і після занепаду чи закриття якого відразу попали дійсно в розряд депресивних, але не в розумінні закону.

За відсутності чітких критеріїв у законі, щодо визнання депресивною певної території, в Україні досі таких територій не визначено і реальних програм подолання депресивності не реалізовано.

З цього можна зробити такі висновки:

1. Юридичний зміст ЗСРР не відповідає меті, означеній в преамбулі закону.

2. Інструментарій з регіонального розвитку у вигляді угоди щодо регіонального розвитку між урядом та регіоном(в особі представницького органу) є не достатньо чітко означеним і таким, що охоплює широкий спектр проблем регіонального розвитку, які слід вирішувати.

3. Застосування не чітко визначеного терміну «депресивна територія» гальмує застосування державного стимулювання вирішення проблем депресивності. Крім того міжнародний досвід показує, що вирішення проблем регіонального розвитку, у тому числі депресивних територій потребує застосування інструментів стимулювання точок зростання, використовуючи території проривного розвитку, як локомотив для інших територій.

4. ЗСРР не використовує базові складові для розробки та реалізації стратегій, як Генеральна схема планування території України, схеми планування територій областей, тощо.

Закон України №1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми»

Цей закон, що був ухваленим ще до прийняття закону «Про стимулювання розвитку регіонів», визначає загальні вимоги щодо підготовки державних цільових програм, які в першу чергу носять галузевий чи секторальний характер. У статті 3 «Класифікація державних цільових програм» є лише загальна норма, що « Державні цільові програми можуть бути спрямовані на
розв’язання інших проблем, у тому числі регіонального розвитку, що
мають державне значення.
»

Але процес підготовки, взаємоузгодження програми з державними та регіональними стратегічними документами має свої особливості, відмінні від підготовки галузевих програм, що не знаходить свого відображення в цьому законі.

Так само у законі не відображено координуючі функції у розроблені програм регіонального розвитку центрального органу виконавчої влади у сфері регіональної політики.

Практика ухвалення десятків, а то й сотень цільових програм веде до розмивання їх фінансування і відсутності реальних результатів. Законом не встановлюються вимоги щодо координації виконання цільових програм в регіонах для їх взаємного посилення.

Закон №1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України».

Цей закон, ухвалений понад 10 років тому є чи не єдиним законом, до якого за весь цей період не було внесено жодної зміни.

Відтак він не враховує нові планувальні документи, які з’явились в Україні за останній період, зокрема у сфері регіонального розвитку. У цьому законі не знайшли відображення ув’язка регіональних прогнозних та програмних документів із регіональними стратегіями розвитку, схемами планування території регіонів.

Міжнародна практика

Проблемам регіональної політики чи політики регіонального розвитку було звернуто велику увагу урядів фактично лише в другій половині 20-го сторіччя, коли стрімкі технологічні зміни дали неочікувані результати: промислово розвинені регіони, традиційні для індустріального суспільства стали занепадати і до проблеми даси пропорцій між промисловими та сільськогосподарськими регіонами додались проблеми «старопромислових» районів.

Відтак почав відбуватись перехід від «галузевого» розвитку до «регіонального», в національних державах стали формуватись власні законодавчі системи, що вибудовували свої моделі регіонального розвитку, але які мають між собою багато спільного:

  • наявності інвестиційних програм, що ведуть до економічного зростання кожного регіону держави;
  • запровадження чіткої системи прогнозних та планувальних документів регіонального розвитку;
  • створення системи координації інвестицій та програм, що реалізуються в регіональному вимірі;
  • залучення до процесу планування та реалізації програм регіонального розвитку широкого кола місцевих суб’єктів;
  • створення чітких та прозорих правил фінансування регіонального розвитку;
  • встановлення індикаторів моніторингу регіонального розвитку , способів оцінки регіонального розвитку та адекватного державного реагування.

Більшість країн старих членів Європейського Союзу мають сформовану протягом багатьох десятиріч власну модель регіональної політики та систему її законодавчого забезпечення, натомість нові держави-члени формували свою систему законодавства з регіонального розвитку протягом кількох років, перед вступом до Європейського Союзу і отримали дуже вражаючі результати.

Про підходи до правового регулювання формування та реалізації політики регіонального розвитку у державах-нових членах ЄС можна зрозуміти із національних законів цих держав, що є в українському перекладі:

  • Польща , Закон «Про принципи підтримки регіонального розвитку»
  • Румунія, Закон «Про регіональний розвиток в Румунії»
  • Словенія, Закон «Про збалансований регіональний розвиток»
  • Угорщина, «Про регіональний розвиток та планування землекористування»

Важливою, з точки зору розуміння європейських підходів до фінансування регіонального розвитку є ПОСТАНОВА (ЄС) № 1080/2006 від 5 липня 2006 р. „Про Європейський фонд регіонального розвитку та скасування Постанови (ЄС) № 1783/1999″

Фактично в кожному із цих законів визначаються

цілі регіональної політики держави, встановлюється ієрархічна система планувальних документів, визначаються території підтримки, регулюються повноваження органів, що відповідальні за розробку та реалізацію планувальних документів розвитку, визначаються інституції відповідальні за здійснення проектів та програм регіонального розвитку, встановлюються джерела та порядок фінансування проектів розвитку, визначаються загальні вимоги щодо створення системи моніторингу регіонального розвитку. Обов’язковим елементом цих законів є також забезпечення участі в процесі розробки планувальних документів усіх зацікавлених суб’єктів - від виконавчої влади до органів місцевого самоврядування, громадських організацій та підприємців.

Висновок: Нинішнє українське законодавство у сфері формування та реалізації державної регіональної політики не в змозі створити систему управління регіональним розвитком, яка була б ефективною та передбачала чітку координацію здійснення секторальних політики у регіонах. Відсутність у чинних законах норм прямої дії, які б дозволяли застосовувати до регіонального розвитку організаційні, інституційні та фінансові інструменти, що показали свою ефективність в ЄС, стримує впровадження європейського досвіду і поглиблює диспропорції між регіонами.

Через внесення змін до цих законів досягти їх гармонізації дуже складно, особливо через відсутність базового документу у сфері державної регіональної політики, який би визначав дії усіх владних суб’єктів та способи їх координації.

Відтак можливим способом вирішення проблеми моглоб стати прийняття нового Закону з умовною назвою «Про засади державної регіональної політики», який би містив головні принципи формування та реалізації ДРП, способи координації діяльності органів влади та суб’єктів регіонального розвитку у формуванні те реалізації ДРП, перелік та ієрархію документів у сфері регіонального розвитку, визначав повноваження та відповідальність органів влади, містив нові інструменти фінансування проектів регіонального розвитку за рахунок коштів спеціального фонду регіонального розвитку.

2. Підготовка концепції нового правового регулювання

Якщо на першому етапі було встановлено, що вирішення практичної проблеми неможливе без встановлення чи зміни правового регулювання, слід розпочинати підготовку власне законопроекту. Якщо йдеться про зміни ли­ше деяких правових норм чинного закону, підготовка може бути не надто складна й не потребуватиме попередньо розробленої концепції.

В ситуації, коли має бути встановлено нові чи змінено існуючі правовідносини, що зачіпають багато суб’єктів правового регулювання і можуть мати надто серйозні наслідки для значних верств суспільства, або в умовах, коли вирішення правової проблеми може мати різні альтернативні варіанти, розробляється концепція нового правового регулювання проблеми. Це може бути як концепція реформування правового регулювання цілої сфери правовідносин кількома законопроектами, так і концепція цілком конкретного законопроекту, що розробляється.

В українській практиці є приклади ухвалення Урядом, як концепцій реформування цілих сфер правовідносин, так і концепцій окремих законів.

Питання підготовки таких документів, вимоги щодо їх змісту регулюються Регламентом Кабінету Міністрів України[3].

Параграф 68 Регламенту визначає основні вимоги щодо змісту «політичної пропозиції», що є фактично пропозицією концепції державної політики у певній сфері/концепції реформування певної сфери:

«7. Концепція реалізації державної політики у відповідній сфері базується на оптимальному варіанті розв’язання проблеми та містить такі розділи:

проблема, яка потребує розв’язання;

мета і строки реалізації політичної пропозиції;

шляхи і засоби розв’язання проблеми;

очікувані результати;

обсяг фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів та джерела фінансування.»

Приклад 2: Проект політичної пропозиції щодо реформи адміністративно-територіального устрою, який було подано на розгляд Уряду в 2008 році.

Доповідна записка Кабінетові Міністрів України щодо політичної пропозиції

“Про Концепцію реформи адміністративно-територіального устрою”

I. Рекомендоване рішення

1. Предмет розгляду

Адміністративно-територіальний устрій є одним з найбільш важливих елементів формування публічної влади. Практично це адміністративний «скелет» держави, який є визначальним для ефективного та адекватного проведення державної політики на всій території.

Недоліки сучасного адміністративно-територіального устрою є серйозною перешкодою на шляху просування реформ - бюджетної, податкової, медичного страхування, державного управління, освіти.

Проте унаслідок численних причин в Україні так і не було сформовано струнку, зрозумілу, таку, що відповідає потребам її розвитку, систему адміністративно-територіального устрою.

2. Оптимальний варіант

1) Шляхи і способи розв’язання проблеми

Проведення швидкої, системної та збалансованої реформи адміністративно-територіального устрою передбачає її поетапне здійснення:

Перший етап - підготовчий (орієнтовний термін - 2008-09 роки):

-          розроблення та затвердження концепції;

- розрахунок поточних та капітальних видатків, розрахунок кадрових переміщень;

- розроблення проектів та прийняття необхідних для реформи нормативно-правових актів;

-утворення урядового органу зі здійснення реформи;

- моделювання формування адміністративно-територіальних одиниць у всіх регіонах, яке здійснюється обласними державними адміністраціями відповідно до методичних рекомендацій щодо збору інформації та попереднього аналізу можливості формування дієздатних громад у регіонах (додаток №1);

- кадрова підготовка службовців органів самоврядування та територіальних органів виконавчої влади.

Другий етап - формування соціально-політичної бази реформи (орієнтовний термін - 2009-10 роки):

- просвітницька, інформаційна кампанія;

- укладення політичної угоди між парламентськими силами, Президентом та Урядом про здійснення реформи;

- формування громад на добровільній основі відповідно до умов, визначених Концепцією на основі чинного законодавства;

- розроблення соціальних стандартів надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування;

Третій етап - утворення громад, упорядкування районного поділу (орієнтовний термін - 2010 рік):

- завершення утворення громад на основі ухвалених законів;

- проведення виборів до рад новостворених громад у 2010 році;

- передача повноважень новоутвореним радам від сільських, селищних, міських рад, органів виконавчої влади відповідно до закону;

- створення нових районів відповідно до критеріїв їх формування;

- реорганізація районних державних адміністрацій.

Четвертий етап - розширення повноважень органів місцевого самоврядування районів та регіонів (2011-2014 роки):

- ухвалення змін до Конституції України;

- обрання районних рад та формування їх виконавчих органів;

- упорядкування у разі необхідності меж областей;

- реорганізація обласних державних адміністрацій;

- обрання обласних рад та формування їх виконавчих органів.

Сучасні області переважно відповідають вимогам щодо організації адміністративно-територіального устрою та умовам створення адміністративно-територіальних одиниць (АТО) регіонального рівня. Тому кардинальні зміни на цьому рівні не передбачаються.

Організаційне забезпечення

Для успішного проведення реформи необхідно забезпечити її організаційний супровід :

- розроблення та схвалення плану впровадження реформи;

- створення керівного органу під головуванням Віце-прем’єра із впровадження реформи;

- створення окремої тимчасової міжвідомчої групи науково-методичного супроводу, підпорядкованої безпосередньо Віце-прем’єр-міністру;

- створення групи моніторингу впровадження реформи та оперативної оцінки виконання плану впровадження реформи;

- створення оперативних груп із впровадження реформи в облдержадміністраціях (надалі - ОДА) та визначення кураторів впровадження реформи за кожною областю на рівні заступників міністрів;

- забезпечення інформаційного супроводу реформи.

2) Фінансово-економічне обґрунтування

Фінансування проведення реформи передбачається з державного, місцевих бюджетів та джерел, не заборонених законодавством.

При впровадженні адміністративно-територіальної реформи перерозподіл бюджетних повноважень відбувається переважно в межах місцевого бюджету районів та сіл, селищ, міст районного значення (таблиця 1).

Практично всі громади мають повний перелік бюджетних установ, необхідних для виконання повноважень, визначених для рівня громад, що відносяться до самоврядування. Однак, що стосується територіальних підрозділів ЦОВВ, такі підрозділи не сформовані на базі сіл та селищ.

Додаткові видатки з державного бюджету необхідні для фінансування новоутворених відділень міліції, санітарно-епідеміологічних станцій та робочих місць державного казначейства в кожній громаді. Враховуючи, що в містах обласного значення та містах-районних центрах функціонують управління внутрішніх справ, санітарно-епідеміологічні служба та відділення державного казначейства, кількість додаткових об’єктів бюджетної інфраструктури в громадах, які створюються на базі села, становитиме - 876 одиниць (таблиця 2).

Повноваження щодо надання професійної технічної освіти з державного бюджету передається на місцевий бюджет новоствореного району. Додаткових коштів дана передача повноважень не передбачає.

На рівні району утворюються галузеві контрольні ограни (інспекції) освіти, охорони здоров’я та культури , які фінансуються з державного бюджету.

З управління земельних ресурсів, яке фінансується з державного бюджету, виділяється земельний відділ та передається на фінансування місцевого бюджету кожної громади.

Передача ряду повноважень із районного рівня на рівень громади супроводжуватиметься змінами в органах управління.

Загальна кількість новостворених громад відповідно до проведеного моделювання становить 1408 одиниць, у тому числі громад, створених на базі міста обласного значення - 176 одиниць, на базі міста-районного центру - 378 одиниць, на базі міста районного значення - 456 одиниць та на базі села - 398 одиниць (таблиця 3). Відповідно до норм ISO розрахункова кількість штатних одиниць апарату управління громад становить 92830 одиниць. Крім цього, кількість штатних одиниць старост - 15000 та штатна чисельність відділів галузевих управлінь - 13664. Розрахунки штатної чисельності відділів галузевих управлінь проводились лише для громад, створених на базі міст районного значення та сіл, тому що в громадах, створених на базі міст обласного значення та міст-районних центрів, такі відділи вже існують, та їх штатна чисельність врахована в апараті управління. Планова загальна кількість штатних одиниць працівників органів самоврядування в громадах становить 123894 одиниці ( таблиця 3).

Разом з тим, очікується вивільнення значної кількості штатів сільських рад у зв’язку з їх реформуванням, однак переважна більшість вказаних працівників буде працевлаштована в органах управління громад, створених, в першу чергу на базі міст районного значення та селищ. Таким чином, очікується дотримання балансу штатів.

Реформою передбачається поступове зменшення кількості районних державних адміністрацій. На сьогоднішній день кількість районів України становить 488 одиниць. Штатна чисельність працівників районних рад станом на 1 січня 2007 року становить 7320 одиниць та працівників райдержадміністрацій - 54735 одиниць (таблиця 4). Після проведення реформи планується утворення близько 180 районів зі штатною чисельністю - 21114 одиниць, чисельністю галузевих інспекцій - 2160 одиниць та підрозділів ЦОВВ - 2160 одиниць.

Розрахункова кількість штатних одиниць районних державних адміністрацій, яка підлягає скороченню становить - 31183,1 одиниць (таблиця 5)

Висновок:

- Додаткові фінансові ресурси необхідні на забезпечення новостворених громад об’єктами бюджетної інфраструктури - 876 одиниць (таблиця 2).

- Створення громад та реорганізація районних державних адміністрацій супроводжується скороченням штатної чисельності апарату управління у кількості 31183,1 одиниць (таблиця 5).

3) Результати проведення консультацій

Зазначений проект Концепції було розміщено на офіційній Інтернет - сторінці Мінрегіонбуду для його громадського обговорення.

4) Пропозиції заінтересованих органів

Розпорядженням Кабінету Міністрів України №714-Р від 14.05.08 року

було утворено Міжвідомчу робочу групу з питань реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування для розроблення проекту Концепції реформи адміністративно-територіального устрою. До складу міжвідомчої робочої групи увійшли представники: Секретаріату Кабінету Міністрів України, Мінфіну, Мінекономіки, Мін’юсту, Міносвіти, МВС, МНС, Мінпраці, ДПА, Головдержслужби, Деркомстату, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Асоціації міст України та громад, Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, досвідчені фахівці та науковці.

Слушні зауваження та пропозиції, що були подані до проекту Концепції, враховано.

3. Обґрунтування вибору оптимального варіанта

Проблеми, що вирішуються при реалізації запропонованого варіанта адміністративно-територіального устрою:

- Забезпечується збалансованість політики щодо місцевих бюджетів. До них застосовується єдина методологія розрахунку трансфертів. При цьому розрахунки здійснюються виходячи з вимог забезпечення стандартів надання соціальних послуг на базі модельних АТО, які вибрані відповідно до методології математичного моделювання. Будь-які зміни в законодавстві адекватно відпрацьовуються на базі модельних АТО, що підвищує довіру до них. Психологічно такий підхід сприймається дуже схвально і відповідає принципу «формування бюджету знизу».

-          Покращення умов для регіонального розвитку. Юрисдикція громади розповсюджується на достатньо велику територію (в середньому 420 кв. кілометрів), що дає змогу місцевій владі приймати зважені рішення щодо вирішення всіх питань із залучення інвестицій в економіку. Оскільки усувається ряд адміністративних кордонів, питання виділення землі для розміщення виробничих зон полегшуються.

- Зменшуються корупційні фактори в управлінні землею. З нинішніх чотирьох сторін прийняття рішення щодо виділення землі (місто, село, район, область) залишаються лише громада та область, повноваження яких в управлінні землею будуть чітко визначені.

- Покращуються умови для комплексного планування розвитку території. Зникають проблеми узгодження генеральних планів на межі поселень. Головну роль у плануванні починає відігравати план розвитку громади.

- Припинення деградації сільської місцевості. Впровадження інституту старост та наближення центрів прийняття рішень щодо основних питань соціального життя нададуть перспективу для розвитку сільської місцевості.

- Вирішення соціальних та інфраструктурних проблем. Зникнення ряду адміністративних кордонів дозволяє вирішувати в межах громади проблеми вивозу та утилізації сміття, транспорту, організації медичної допомоги, підвезенню дітей до школи. Зникає різка відмінність між містом та селом в соціокультурному плані.

- Збалансований розвиток території. Оскільки за площею громади є близькими, з’являються перспективи для конкуренції між ними, принаймні в межах своїх груп ( сільські громади, містечкові, селищні, міські). При цьому забезпечується можливість порівняння оцінки успішності докладених зусиль.

- Керованість територією. Забезпечується оптимальне співвідношення об’єктів керування та контролю. При цьому район стає найкращим рівнем для забезпеченості проведення державної політики через територіальні органи виконавчої влади - достатньо великими для концентрації ресурсів, однак не занадто крупними для уникнення зрощення державних органів з місцевою бізнес-елітою та втрати контролю за місцевими органами публічної влади (самоврядування). Забезпечується універсальність політики управління, що дає змогу ефективно здійснювати політику ротації голів місцевих державних адміністрацій.

- Покращується управління земельними ресурсами та відповідальність органів публічної влади. На території громади практично створюється замкнений цикл життя людини - промислова, житлова, торгово-розважальна зони, а також землі аграрного виробництва та рекреаційні зони.

- Уникнення негативних явищ на межі АТО різного рівня. Оскільки межі юрисдикції АТО продовжуються, то найнижча вартість землі спостерігається на межі з іншою громадою. Це дає можливість уникнути такої форми «паразитування», як розміщення торгових площ за межею міста для зменшення рівня оподаткування, що є характерним для ряду країн Західної Європи.

- Перспективи проведення ряду реформ. Пришвидшується інвентаризація землі, розроблення генпланів та планів використання земель. З’являються перспективи для проведення податкової реформи, судоустрою, введення обов’язкової державної страхової медицини.

- Гармонізація українського законодавства відповідно до норм ЄС. Адміністративні одиниці другого та третього рівнів (райони та області) повністю відповідають вимогам системи статистичних одиниць NUTS3 та NUTS2, що дає можливість претендувати на отримання коштів із структурних фондів ЄС.

II. Аналітична частина

1. Дослідження проблеми

Для побудови адміністративної системи важливо визначитись із термінологією, яка адекватно відображає предмет регулювання. Введення поняття „адміністративно-територіальна одиниця” викликане необхідністю відділити його від понять “населений пункт” чи “поселення” як територію компактного проживання мешканців. Факт наявності населеного пункту не завжди повинен створювати безпосередні правові відносини з державою. Разом з тим, елементи організації управління публічними справами повинні бути і на рівні населеного пункту. Однак на відміну від терміну „самоврядування” тут слід застосовувати інший термін, який повинен мати інше смислове навантаження. Найчастіше використовується поняття „самоорганізація”, що передбачає проміжний рівень комунікації між органами влади на рівні держави чи самоврядування та громадянином, з повноваженнями, які надані йому (органу самоорганізації) законом і/чи статутом рівня самоврядування. Є різні форми самоорганізації - квартальні комітети, комітети управління багатоквартирними будинками, адміністративні райони в місті. Однією з таких форм є самоорганізація на території поселень, яку надалі доцільно характеризувати поняттям „територіальна одиниця” (ТО).

У Концепції вводиться поняття “адміністративно-територіальна одиниця”, що передбачає створення певних правових відносин, таких, як :

- надання певної, визначеної законом юрисдикції;

- обов’язковість створення, як представницьких, так і виконавчих органів самоврядування, які підзвітні і підконтрольні державним органам з повноважень, визначених законом як делеговані;

- єдині вимоги як до компетенцій, так і до застосування соціальних стандартів, які визначаються безпосередньо законом;

- єдина система статистичної звітності;

- прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом для бюджетів органів місцевого самоврядування;

- прямі комунікативні відносини з центральними органами влади.

Якщо на рівні АТО здійснюється повне самоврядування, то поселення, ТО, які не відповідають умовам віднесення їх до АТО, повинні мати елементи самоорганізації та відповідні повноваження. Однак наділення їх ними здійснюється не державою, а представницьким органом АТО, складовими якого є ці населені пункти. З огляду на формування бюджету, ТО управляють не бюджетом, а кошторисом витрат.

У Концепції встановлюються вимоги як до системи адміністративно-територіального устрою, так і до його складових - адміністративно-територіальних одиниць, які визначаються виходячи з умов стійкості інституційної піраміди та відповідності її вимогам бюджетної системи, організації ефективного менеджменту місцевою адміністрацією як по вертикалі державного управління, так і через самоврядування.

Вимоги до організації адміністративно-територіального устрою

Адміністративно-територіальний устрій повинен відповідати таким вимогам, виконання яких є запорукою його стійкості та ефективності:

- узгодженість системи АТО, створених для здійснення місцевого самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів влади. Це необхідно для забезпечення ефективного контролю з боку місцевих державних адміністрацій за легітимністю рішень органів місцевого самоврядування, а також для координації діяльності відокремлених підрозділів органів виконавчої влади на території.

- повсюдність юрисдикції органів державної влади та місцевого самоврядування на територіях відповідних АТО за винятком окремих територій, що отримують спеціальний статус відповідно до окремих законів, де створюються спеціалізовані адміністрації - межі юрисдикції АТО збігаються з межами юрисдикції АТО того ж рівня. Зумовлено єдиним підходом до надання соціальних послуг, визначеним у Конституції.

- територія адміністративно-територіальної одиниці може розміщуватись лише в межах території однієї адміністративно-територіальної одиниці вищого рівня. Усувається дублювання центрів управління та контролю.

- при визначенні повноважень для органів публічної влади щодо кожного рівня АТО потрібно застосовувати принцип субсидіарності. Вказаний принцип означає передачу повноважень на найнижчий рівень, де їх можливо виконувати без втрати якості надання соціальних послуг. Цей принцип стосується не тільки органів самоврядування, але й територіальних органів виконавчої влади.

- наявність для кожного рівня АТО повноважень, у т.ч. галузевих, які є домінуючими по відношенню до інших рівнів у бюджетному, кадровому та політичному розрізах, що виправдовує створення такого рівня АТО. Наявність домінуючих повноважень є вирішальною для того, щоб рівень був створений. Інакше доцільно здійснювати передачі функцій для зменшення управлінського апарату. Це необхідно також для уникнення рецидивів адміністративної „матрьошки” рівнів та “поштової скриньки”, коли директиви ЦОВВ просто переадресовуються для виконання на нижчий рівень.

- кількість суб’єктів управління, координації чи контролю з боку держави, що знаходяться у сфері впливу кожного органу публічної влади, повинна відповідати критеріям ефективного менеджменту. Кількість АТО кожного рангу ієрархії повинна вписуватися в “межі оптимальності” - від 7 до 10 одиниць.

- адміністративно-територіальний устрій повинен максимально відповідати рекомендаціям ЄС щодо системи статистичних одиниць NUTS.

Номенклатура статистичних одиниць дає можливість здійснювати порівняльну оцінку окремих критеріїв різних країн в рамках ЄС та забезпечувати єдину політику бюджетної допомоги. Побудова системи адміністративно-територіального устрою з урахуванням NUTS відповідає орієнтації України на євроінтеграцію.

Систему адміністративно-територіального устрою України складають АТО трьох рівнів: регіони, райони та громади.

У процесі прийнятті рішення щодо створення адміністративно-територіальної одиниці повинна братись до уваги її відповідність таким вимогам, як:

1.Повна та виключна компетенція органів публічної влади одного рівня - місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні бути спроможними у кадровому, інфраструктурному, фінансовому плані виконувати повноваження, визначені за відповідним рівнем АТО. Вказане обмеження дає змогу здійснювати єдину трансфертну політику та привести у відповідність джерело прийняття рішень та відповідальність за виконання цих рішень.

2.Територія АТО є нерозривною. В межах території адміністративно-територіальної одиниці не може бути інших АТО того ж рівня. Не може бути анклавів та ексклавів. Адміністративний центр адміністративно-територіальної одиниці, як правило, має бути максимально близько розміщеним до її географічного центру. Вказане обмеження необхідне для підвищення ефективності управління. Вимоги плавних обрисів АТО обмежуються географічними особливостями.

3. Невисокий рівень дотаційності місцевих бюджетів - дотації не повинні зменшувати стимул до нарощування податкової бази, закріпленої за бюджетом АТО. При високому рівні дотаційності зникає зацікавленість у забезпеченні надходжень до бюджету, оскільки дотація з державного бюджету надходить рівномірно і стабільно. Оптимальним є співвідношення доходів бідних та багатих громад в межах однієї групи (сільських, міських), як 1:2.

4.Універсальність АТО - диспропорції територій в межах одного рівня АТО повинні вкладатись у межі статистичних відхилень, достатніх для вироблення єдиної державної регіональної політики. Дає змогу виробити єдині вимоги до керівництва АТО, типову структуру управління, уникнути ефекту „різниці соціально-економічних потенціалів” на межі АТО.

5.Стійкість до політичних, демографічних, економічних викликів, відсутність внутрішніх чинників власної дезорганізації. Вкладені в інфраструктуру АТО кошти повинні забезпечити максимальну віддачу, яка досягається за умов збереження кількості споживачів на стабільному рівні, та уникнення політичних потрясінь, зумовлених особистими амбіціями чи егоїстичними інтересами політичних груп. Структура АТО повинна органічно сприйматись мешканцями для того, щоб уникнути протистояння між різними його складовими на етнічному, релігійному чи політичному ґрунті. Не повинно бути потенційних джерел напруженості із сусідськими АТО.

6.Узгодженість кількості одержувачів публічних послуг із галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ. Перенасичення бюджетних установ знижує якість надання послуг, у той час, як недостатня завантаженість вимагає додаткових видатків у розрахунку на споживача.

7.Організація органів місцевого самоврядування в АТО повинна забезпечувати належне представництво та політичну спроможність прийняття соціально-вразливих рішень (у частині місцевих податків та зборів, тарифів, штрафів, санкцій). Необхідно забезпечити реальну відповідальність керівництва АТО за прийняття рішень, в тому числі непопулярних. Вказана вимога зменшує спокусу подрібнення АТО, оскільки обмежує занадто великі амбіції керівництва деяких АТО, що об’єктивно не можуть забезпечити виконання на рівні соціальних стандартів публічних послуг, віднесених до відповідного рівня АТО.

8. Взаємодоповнювання - в АТО, особливо вищих рівнів, повинні дотримуватися пропорції між багатими та бідними складовими, вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з диверсифікованими функціями, що сприятиме територіальній справедливості, забезпеченню більш рівного доступу до публічних послуг. Дає змогу зменшити нерівномірність розвитку територій та спекуляцій на тему „хто кого годує”. Крім цього, зменшуються диспропорції між різними АТО.

9.Типовий склад бюджетної інфраструктури для всіх АТО одного рівня. Вказана вимога забезпечує можливість здійснення типового планування та можливість виконання єдиних стандартів надання соціальних послуг.

2. Можливі варіанти розв’язання проблеми

При розробленні Концепції реформи адміністративно-територіального устрою проаналізовано різні варіанти побудови системи АТО. Найбільш важливим питанням є формування громад.

Виділяються чотири варіанти формування громад.

Варіант 1. Перерозподіл повноважень та відповідальності без укрупнення та об’єднання громад

Цей варіант передбачає передачу тих функцій, які існуючий базовий рівень (насамперед це стосується сільської місцевості) не спроможний виконувати, на той рівень, який зможе забезпечити їхнє ефективне виконання. Натомість спроможні міські громади могли б наділятись більшим обсягом завдань і повноважень, а також фінансовими можливостями.

Таким чином, наприклад, у сільських районах, де сільські ради не здатні ефективно адмініструвати надання освіти, цю функцію буде передано на рівень району. Районне управління освіти, підзвітне голові районної адміністрації (або районній раді після утворення виконкомів райрад), буде здійснювати адміністрування усієї мережі шкіл на території району.

За такого варіанту послуги не будуть віддалені від споживачів, оскільки будуть надаватись через існуючу мережу бюджетних закладів (у випадку освіти - через існуючу мережу шкіл). Проте, адміністративні функції (управління фінансами, управління персоналом, управління майном, управління парком шкільних автобусів) будуть централізовані до рівня району.

У переліку повноважень великих сільських рад залишаться ті, які вони дійсно здатні виконувати. Наприклад, питання щодо землевпорядкування, вивезення сміття, благоустрою територій. Усі чи більшість делегованих повноважень передаються на районний рівень.

Переваги Недоліки
- Адміністрування на рівні району дасть можливість здійснювати оптимізувати мережі соціальних закладів (школи, медичні заклади) на території району

- Гарантування певної якості послуг для громадян

- Міста районного значення зможуть самостійно надавати більшу кількість послуг під власну відповідальність

- Проведення заходів не вимагає великих капіталовкладень

- Домінуюча централізація адміністративних функцій щодо публічних послуг сільських районів

- Віддалення місць надання послуг від місця проживання чи місця знаходження бізнесу громадян, які їх отримують

- Спротив з боку сільських рад через втрату впливу та ресурсів, що будуть передані на районний рівень

- Залишається конфлікт між районним рівнем та містами районного значення

- Дублювання повноважень: однакові публічні послуги надаватимуться у містах органами самоврядування, а в сільській місцевості - місцевими державними адміністраціями

- Неможливо встановити єдині бюджетні нормативи, що дадуть можливість встановити прямі трансфертні відносини з державним бюджетом всіх АТО

Варіант 2. Укрупнення шляхом добровільного об’єднання громад та розподіл функцій в залежності від наявних договірних відносин

Цей варіант передбачає добровільну передачу повноважень не на районний рівень, а до інших громад за договором та супроводжуватиметься відповідними бюджетними трансфертами.

Переваги Недоліки
- Зміцнення самоврядування частини сільських та міських громад, що створює умови для надання ними більшого переліку публічних послуг на ближчому до громадян рівні, покращення якості послуг

- Створення умов для посилення участі членів громад у вирішенні місцевих питань через необхідність публічного обговорення питань щодо добровільного об’єднання зусиль кількох громад на добровільній основі

- Проведення заходів не вимагає великих інвестицій

- Інертність існуючих сільських громад, брак кваліфікованих кадрів, що спричинить суттєве уповільнення процесу добровільного об’єднання на договірній основі

- Недосконалість законодавства, що регулює добровільні договірні відносини між органами публічної влади, може привести до виникнення конфліктів, які не будуть ефективно вирішуватись навіть у судовому порядку

- Неможливо встановити єдині бюджетні нормативи, що нададуть можливість встановити прямі трансфертні відносини з державним бюджетом всіх АТО

- Високий рівень переадресації трансфертів між громадами

Варіант 3. Укрупнення громад шляхом централізованого об’єднання, в тому числі примусово. Соціальна модель створення громад

Цей варіант передбачає вольове проведення реформи.

Об’єднання сіл, селищ здійснюється до рівня, на якому забезпечується мінімальний перелік стандартних послуг, передбачених для рівня громади за принципом субсидіарності. Те саме стосується районного рівня. Цей варіант розглядався як базовий у 2005 році при підготовці реформи.

Переваги Недоліки
- Створення основи для зміцнення самоврядування громад

- Створення умов для забезпечення рівних стандартів послуг на території держави в усіх громадах і районах

- Високий рівень субсидіарності при наданні послуг в об’єднаних громадах

- Чіткий розподіл повноважень між рівнями самоврядування, що зменшує кількість конфліктів

- Можливість переведення всіх АТО на прямі відносини з державним бюджетом

- Спротив з боку органів самоврядування у сільській місцевості

- Серйозні капіталовкладення для уніфікації мережі бюджетних установ

- Нестійкість створених громад і залежність їх від демографічних та економічних факторів

- Труднощі при формуванні доходної частини бюджету у зв’язку з міграцією продуктивних сил

Варіант 4. Розукрупнення існуючих районів до рівня мінімально можливого для виконання делегованих повноважень та формування громад навколо центрів економічного розвитку. Соціально-економічна модель формування громад

Цей варіант передбачає наступне.

За основу формування АТО на рівні громади береться, як правило, центр економічного тяжіння - селища, містечка, міста. Формування громад на основі соціальної інфраструктури можливе, як виняток, на територіях з низькою густиною населення, у важкодоступних районах чи територіях, де таке формування доцільне з етнічних чи релігійних мотивів. При цьому на рівні поселень (ТО) створюється орган самоорганізації населення.

Кожний рівень АТО отримує ексклюзивну і повну компетенцію в частині виконання делегованих повноважень, визначену законом. Рівень ТО має компетенцію лише в частині власних повноважень, як визначену законом, так і ту, що передається рівнем громади.

Переваги Недоліки
- Створення стійких з огляду на демографічні тенденції утворень,

низький рівень міжбюджетних переадресацій між різними АТО

- Тенденції до підвищення дохідності АТО в розрахунку на мешканця

- Поєднання в рамках АТО інтересів бізнесу та рівнів надання послуг

- Високий рівень інфраструктурної, кадрової та бюджетної самодостатності АТО

- Можливість оптимізації мережі соціальних закладів на території як громади, так і району

- Приблизна рівність АТО за площею, що дає можливість виробити єдину політику щодо їх розвитку

- Можливість урегулювання повного циклу життя в рамках АТО, зокрема щодо утилізації відходів, транспортного забезпечення тощо

- Можливість порівняно легкого вирішення організації прямих трансфертів з державного бюджету

- Порівняно великі відстані до центру громади

- Наявність ризику відцентрових рухів на етапі формування громад та пов’язаний з цим високий рівень політичних ризиків

- Конфліктність між АТО і ТО на перехідному етапі їх формування у зв’язку з пониженням статусу самоврядних органів ТО

- Необхідність диференціації законодавства щодо формування громад, створених на базі міських поселень та громад, створених на базі сільських поселень у частині виборчого законодавства та формування виконавчих органів громад

Після порівняння соціально-політичних, фінансових, адміністративних аспектів за основу формування громади взято четвертий варіант.

Вказаний вибір підкріплюється практикою організації адміністративно-територіального устрою в країнах Європи. Так, у Польщі гміни сформовані майже за такими самими принципами, як пропонується в даній Концепції. Вважається, що створення гмін є найкращим результатом адміністративно-територіальної реформи в Польщі. У той же час створення повітів сприймається неоднозначно. А стосовно повітів-гмін (в українському контексті - міст обласного значення чи міст-районів) чи щодо надання особливого статусу Варшаві, то вказаний крок розцінюється експертами як невдалий. Достатньо виправданим є створення воєводств, які відповідають рекомендаціям ЄС щодо NUTS2. Це дасть можливість отримати доступ до структурних фондів ЄС. Саме тому зміни в устрої нинішніх областей в Україні не передбачається.

Організація громади за запропонованим у Концепції варіантом відповідає практиці реформування базового адміністративно-територіального рівня в Норвегії, Великій Британії, Німеччині, Данії, Бельгії, Нідерландах, Греції.

Пропозиції щодо подібної реформи організації комун на даний час розглядаються і у Франції, яка наразі залишається країною з найбільшою кількістю базових АТО (понад 35 тис.). Разом з тим, організація департаментів і регіонів у Франції вважається найбільш вдалою схемою управління як в частині повноважень, які стосуються самоврядування, так і щодо територіальної організації виконавчої влади.

Запропонований варіант дає можливість максимально залучити до реалізації реформи обласний рівень політичної та адміністративної еліти. Оскільки вимоги до АТО та рекомендації до їх формування є досить чіткими, то варіантів їх розташування є небагато. Це дає можливість забезпечити стійкість системи. Керівництво області, здійснюючи відповідне моделювання, буде сприймати вказану реформу як власну, і тому не буде її саботувати.

У концепції не застосовуються такі показники, як кількість мешканців, відстань, площа, щоб не створювати штучні утворення, - нестійкі та залежні від демографічних, економічних, політичних чинників, - та уникнути політичних спекуляцій. Вводяться критерії, які відображають певний стандарт якості надання послуг - час надання швидкої медичної допомоги, час довозу дітей до школи тощо, що застосовуються також у країнах ЄС. Упровадження цих критеріїв надає імпульс для прикладення зусиль з метою реалізації цих вимог місцевими органами влади.

Фінансово-економічне обґрунтування

Слід розділяти дві складові - поточні та інвестиційні видатки, на проведення самої реформи.

Головні статті капітальних витрат на проведення реформи:

- витрати на створення інфраструктури громад, зокрема приміщень для представництва територіальних органів виконавчої влади;

- компенсації звільненим службовцям;

- виготовлення печаток, карт, штампів;

- підготовка персоналу;

- забезпечення інфраструктури робочих місць;

- проведення роз’яснювальної роботи та інформаційних кампаній.

При реалізації запропонованого Концепцією варіанта видатки на створення інфраструктури нових громад будуть стосуватись у переважній більшості лише тих, що формуватимуться на базі сіл та селищ. Кількість таких громад оцінюється у 25% від загальної кількості громад.

Аналіз бюджетної інформації, яка розрахована на базі понад 5 тис. бюджетів сільських рад за фактом виконання за 2004 рік показує, що при збільшенні чисельності населення в АТО доходи в розрахунку на душу населення ростуть, що свідчить про ефект синергії. Так, доходи, що беруться до розрахунку трансфертів, сільських рад чисельністю 3 тис. осіб у розрахунку на мешканця в два рази перевищують доходи сільської ради 1,2 тис. осіб. Тому можна стверджувати про відносну економію бюджетних коштів, більш ефективне їх використання.

Приведена вище політична поозиція ілюструє, як готуються подібні документи, яка обов’язкова інформація має бути подана у такому документі. Фактично у цьому документі визначені основні вимоги до предмету правового регулювання законів, які мають бути прийняті для реалізації концепції.

Крім політичної пропозиції, якою на урядовому рівні затверджується бачення політики у певній сфері та яка містить фактично напрями та перелік заходів, необхідних для реалізації політики, Регламент Кабінету Міністрів передбачає процедури підготовки, розгляду та ухвалення концепції окремого закону.

Така процедура застосовується для розгляду законів, що ініціюються окремими міністерствами і які не можна вважати «радикальними реформами» у певних сферах.

У параграфі 69 Регламенту, який визначає таку форму, як «концепція закону» передбачається, що «концепція закону розробляється та подається на розгляд Кабінету Міністрів з урахуванням вимог, установлених до концепції реалізації державної політики у відповідній сфері.»

Концепція нового правового регулювання має визначити якомога повніше предмет правового регулювання, форму правового регулювання (які закони і які підзаконні акти потрібні), місце майбутнього закону (інших НПА) в системі законодавства, які можливі ризики від впровадження нового закону.

Концепція в загальних рисах визначає структуру майбутнього закону та заходи, необхідні для його реалізації у реальному житті.

Приклад 3: Схвалення концепції Ядерного кодексу України

СХВАЛЕНО[4] розпорядженням Кабінету Міністрів України   від 8 грудня 2010 р. N 2208-р

КОНЦЕПЦІЯ[5] проекту Ядерного кодексу України

Проблема, яка потребує розв’язання

Проблемою, яка потребує розв’язання, є недосконалість актів  законодавства у сфері використання ядерної енергії, зумовлена  відсутністю систематизованого, уніфікованого підходу до їх  розроблення. Існує також необхідність подальшого удосконалення  законодавства у сфері використання ядерної енергії з урахуванням  міжнародних зобов’язань України та його адаптації до законодавства  Європейського Союзу відповідно до статті 51 Угоди про партнерство  та співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами  та їх державами-членами ( 998_012 ), підписаної 14 червня  1994 року.

Для сучасного стану правового регулювання у сфері  використання ядерної енергії характерні такі ознаки:

значна кількість нормативно-правових актів різної юридичної  сили;

наявність дублюючих і суперечливих норм законодавства у сфері  використання ядерної енергії, що створює колізії у процесі їх  застосування;

Мета Концепції

Метою Концепції є визначення шляхів розроблення внутрішньо  узгодженого проекту Ядерного кодексу України, в якому  систематизуються правові норми, що регулюють суспільні відносини у  сфері використання ядерної енергії.

Шляхи і способи розв’язання проблеми  …

Можливі два варіанти розроблення проекту Ядерного кодексу  України для упорядкування законодавства, забезпечення його  узгодженості та усунення застарілих норм.

За першим варіантом в єдиному законодавчому акті планується  поєднати чинні положення законодавства у сфері використання  ядерної енергії, які ефективно регулюють відповідні суспільні  відносини та не втратили своєї актуальності. Такий варіант не  потребуватиме наступного перегляду значної кількості актів  законодавства.

Другий варіант передбачає ґрунтовне опрацювання чинних  положень законодавства у сфері використання ядерної енергії та  внесення до нього істотних змін.

За оптимальним, першим варіантом проект Ядерного кодексу  України планується розробити як єдиний законодавчий акт на заміну  Законам України “Про використання ядерної енергії та радіаційну  безпеку” ( 39/95-ВР ), “Про поводження з радіоактивними відходами”  ( 255/95-ВР ), “Про видобування і переробку уранових руд”  ( 645/97-ВР ), “Про захист людини від впливу іонізуючого  випромінювання” ( 15/98-ВР ), “Про дозвільну діяльність у сфері  використання ядерної енергії” ( 1370-14 ),(досить довгий перелік законів)

Проект Ядерного кодексу України, структура якого визначається  на основі Закону України “Про використання ядерної енергії та  радіаційну безпеку” ( 39/95-ВР ), складається із загальної та  спеціальної частини і прикінцевих та перехідних положень. Кожна  частина складається з розділів, глав і статей.

Передбачається, що загальна частина проекту Ядерного кодексу  України міститиме положення щодо:

повноважень органів державної влади та органів місцевого  самоврядування;

державного управління і державного регулювання у сфері  використання ядерної енергії;

прав громадян та їх об’єднань у зазначеній сфері;

У спеціальній частині проекту Ядерного кодексу України  передбачаються положення щодо:

захисту людини від негативного впливу іонізуючого  випромінювання;

відшкодування ядерної шкоди;

розміщення, проектування, будівництва, реконструкції,  введення в експлуатацію та експлуатації уранових об’єктів, ядерних  установок та об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними  відходами, і припинення їх експлуатації;

Очікувані результати

Прийняття Ядерного кодексу України сприятиме:

створенню правових засад для безперешкодного розвитку ядерних  та радіаційних технологій, їх безпечного застосування;  …

забезпеченню адаптації законодавства України у сфері  використання ядерної енергії до законодавства Європейського Союзу;

Крім того, прийняття Ядерного кодексу України дасть змогу:

в економічній сфері

зменшити витрати державного бюджету на перегляд актів  законодавства у сфері використання ядерної енергії з метою їх  упорядкування;

удосконалити порядок організації господарської діяльності у  сфері використання ядерної енергії;

зменшити витрати суб’єктів господарювання у сфері  використання ядерної енергії на розроблення і перегляд нормативних  документів;

в соціальній сфері

гарантувати суспільству прийнятний рівень безпеки у сфері  використання ядерної енергії;

поліпшити ставлення громадськості до діяльності у сфері  використання ядерної енергії;

в екологічній сфері

підвищити ефективність захисту навколишнього природного  середовища.

Обсяг та джерела фінансування

Розроблення проекту Ядерного кодексу України за оптимальним,
першим варіантом не потребує додаткових витрат з державного
бюджету.
{ Джерело документа

3. Розробка законопроекту

Після того як концепцію затвердив компетентний на те орган (замовник проекту чи суб’єкт законодавчої ініціативи), починається процес підготовки власне законопроекту.

Законопроект може готуватись як державними органами чи за їхніми дорученнями відповідними державними науковими установами, так і окремими фахівцями чи групами фахівців за власною ініціативою, за замовленням суб’єктів законодавчої ініціативи, інших зацікавлених осіб.

Незалежно від того, хто і на чиє замовлення готує законопроект, слід пам’ятати про кілька практичних правил для того, аби законопроект мав шанси в подальшому стати законом.

Правило перше: законопроект не повинен суперечити Конституції України. Невідповідність чи суперечливість норм проекту нормам Конституції України відразу перетворять його на порожній документ, оскільки першою перевіркою проекту є його перевірка на конституційність.

Правило друге: законопроект повинен мати чітко зрозумілий предмет правового регулювання і, як правило, один. Якщо предмет нового закону втручається в предмет регулювання іншим законом і здійснює регулювання по-іншому, мають бути підготовлені відповідні зміни до іншого закону.

Правило третє: законопроект повинен відповідати праву, базуватися на моральних засадах і традиціях українського народу, не створювати свідомих переваг чи, навпаки, свідомих обмежень окремим суб’єктам через політичні чи інші мотиви суб’єкта законодавчої ініціативи. Якщо це правило порушується, то навіть у разі ухвалення цього закону він або не діятиме, або його швидко скасують.

Правило четверте: до роботи над законом слід залучати не лише фахівців із проблеми регулювання, на яку спрямовано проект, а і юристів, що мають досвід законотворення й практичної діяльності з юридичного супроводу юридичних або фі­зичних осіб.

Правило п’яте: головне: проаналізуйте, наскільки можна використати сформульовані у проекті нормативні приписи на шкоду суб’єктові правового регулювання (поставте себе на місце цього суб’єкта). Такий аналіз має бути обов’язковий, адже практика показує, що чиновник, котрий застосовує закон, у більшості випадків намагається використати ті його норми, що можуть створити суб’єкту нестерпні умови, поліпшення яких має компенсуватися чиновникові суб’єктом.

Правило шосте: найкраща редакція законопроекту - це сьома редакція.

Тому коли готовий перший текст проекту, дайте ознайомитися з ним більш ширшому колу читачів, ніж склад робочої групи. Особливо важливо випробувати проект на „професійних критиках” - особах, що рідко щось пишуть самі, але дуже добре бачать недоліки в інших і мають емоційну насолоду від цього, а також на представниках груп суб’єктів правового регулювання, на яких в основному буде спрямовано новий закон.

4. Експертизи та обговорення законопроекту

На цьому етапі теж можуть бути два варіанти проходження: 1) проведення експертиз та обговорення здійснюються за ініціативою суб’єкта законодавчої ініціативи ще до її реєстрації як законопроекту у Верховній Ра­ді України;

2) всі заходи здійснюються після формальної реєстрації проекту.

Перший варіант, як правило, реалізується тоді, коли суб’єктом виступає уряд, другий - коли ним є народний депутат України.

Для нас не важить, коли саме здійснюються експертизи й коли відбувається обговорення. Важлива суть - навіщо це потрібно.

Коли законопроект викликає чи може викликати запитання при його розгляді в парламенті, а також з метою недопущення проходження законопроекту, який є відверто лобістський чи такий, що зможе зашкодити як суб’єктам правового регулювання, так і суспільству в цілому, він підлягає певним процедурам експертиз.

Усі проекти законів зазвичай мають пройти правову й наукову екпертизи на предмет їхніх конституційності, законності, відповідності принципам права та системи українського законодавства.

Законопроекти, впровадження яких може призвести до збільшення видатків чи зменшення надходжень до державного або місцевих бюджетів, мають пройти фінансово-економічну екпертизу. Завданням цієї експертизи є не просто оцінка витрат на той чи той закон, а встановлення, що загальний позитивний ефект від закону чи обов’язок законодавця у врегулюванні проблеми важливіший, ніж потреба у витратах. Уряд, зазвичай відповідаючи за таку експертизу, має також вказати на можливості компенсування витрат з інших джерел чи дати пропозиції про порядок впровадження такого закону.

Також можуть провадитися й інші види експертиз - корупційна (чи не створює новий закон додаткові корупційні можливості), гендерна (чи новий закон не порушує гендерну рівність); кримінологічна (з питань, правове регулювання яких може впливати на криміналізацію суспільства).

Окремо стоїть питання громадської експертизи - коли законопроект обговорюється та оцінюється силами громадських організацій, недержавних мозкових центрів, окремими незалежними дослідниками, просто активними громадянами.

Обов’язковими вимогами щодо фактичного провадження громадської експертизи законопроекту через його обговорення можна вважати норми Закону „Про засади державної регуляторної політики”. Ст.9 цього закону прямо передбачає обов’язковіть оприлюднення проекту і встановлення не менш як місячного терміну на подання пропозицій та зауважень до цього проекту.

Варто також зауважити, що провадження експертизи не є обмеженням законних повноважень єдиного законодавчого органу України - Верховної Ради України, яка досить часто ухвалює закони без таких експертиз і за скороченою процедурою.

Незважаючи на наявність чи відсутність тої чи тої експертизи, важливим інструментом удосконалення законопроекту є його громадське чи експертне обговорення на публічних заходах - круглих столах, куди запрошують представників не тільки науки, а й громадськості (передовсім від груп, на які має діяти нове правове регулювання).

5. Розгляд та ухвалення закону

Законопроект, що його подано до Верховної Ради України у встановленому її регламентом порядку, підлягає розгляду у строки та в порядку, визначеному Регламентом Верховної Ради України.

Особливістю ухвалення закону є те, що він ухвалюється більшістю голосів від складу Верховної Ради України, тобто колегіально. Тому слід пам’ятати, що норми законопроекту мають бути сформульовані таким чином, аби щодо них можна зробити свідомий вибір: підтримую, не підтримую. Детальніше про це - далі.

Запитання для самоперевірки та додаткового вивчення:

1) Поясніть в чому суть «політичної пропозиції» для Уряду?

2) Перегляньте базу НПА і віднайдіть приклади затвердження «концепцій політики» Верховною Радою України та Урядом, поясніть відмінність.

3) Виберіть для себе проект закону із переліку законопроектів, що зареєстровані у Верховній Раді України та спробуйте підготувати для такого законопроекту обґрунтування необхідності його ухвалення відповідно до прикладу наведеного у посібнику.

4) Назвіть основні правила, які має пам’ятати нормо проектувальник працюючи над законопроектом.


[1] Це правило є справедливим і для інших нормативно-правових актів. В залежності від форми акта та його предмету дещо змінюється зміст кожного із етапів.

[2] На час підготовки пропозицій(примітка автора)

[3] Затверджений Постановою      N 950 від 18 липня 2007 р. http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=950-2007-%D0%BF

[4] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2208-2010-%D1%80

[5] Подається у скороченому вигляді

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94