На головну Написати лист



ПОРЯДОК ПІДГОТОВКИ ТА РОЗГЛЯДУ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ (Частина 1)

Порядок підготовки, розгляду та ухвалення нормативно-правових актів (НПА) визначається органом, що ухвалює в кінцевому підсумку нормативний акт з урахуванням норм, які можуть бути у НПА вищої юридичної сили. Наприклад Регламент Верховної Ради України має враховувати норми Конституції України щодо порядку розгляду законопроектів  так само регламент Кабінету Міністрів має враховувати положення закону про Кабінет міністрів України.

Аналогічні вимоги є справедливими і для регламентів органів місцевого самоврядування.

Порядок підготовки та розгляду проектів НПА встановлено як для актів Президента України, так і для актів Кабінету міністрів: є свої внутрішні регламентні  документи і в міністерствах та відомствах.

У цьому розділі ми не ставили за мету детально викласти порядок підготовки та розгляду проектів НПА в системі органів виконавчої влади загалом, для нас важливішими є процедури розгляду проекту закону у Кабінеті Міністрів України, а також його розгляд та прийняття у Верховній Раді України.

Ці процедури ми будемо розглядати виключно через призму законодавчої техніки, аби нормопроектуальник при підготовці проекту міг розуміти особливості його розгляду на різних етапах і передбачити необхідну чіткість правових норм, враховуючи і процедури розгляду.

І. Нормативна база законотворчої діяльності

1. Основою основ законотворчої діяльності, а відтак і законодавчої техінки є Конституція України, яка встановила загальні засади законотворчої діяльності, що виражаються у таких приписах :

- принцип розподілу влад (ст.6), де визначається законодавча влада;

- принцип верховенства права -  Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції Укра­їни є нормами прямої дії (ст.8);

- принцип інтеграціі(визнання) міжнародних договорів у національну систему законодавства. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (ст. 9);

- при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (ст. 22);

- закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права й обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визнача­ють права й обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, не чинні (ст. 57);

- закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи (ст. 58;

- принцип, за яким ніхто не може бути примушеним роботи те , що не передбачено законодавством, а органи публічної влади і посадові особи, можуть діяти винятково в межах повноважень і у спосіб визначені законом(ст..19 ).

Конституція також визначає загальний порядок внесення та розгляду законопроектів у Верховній Раді України.

Конституція та  предмет закону

Ст.92 Конституції України фактично визначає предмет правового регулювання законів, що випливають із Конституції через встановлення переліку сфер правовідносин, які належить встановлювати виключно законами України. Наприклад:

1) права й свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина;

2) громадянство та статус іноземців;

3) права корінних народів та меншин, порядок застосування мов;

2) правовий режим власності, засади використання природних ресурсів;

3) правові засади й гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;

4) Державний бюджет України і бюджетна система України;

5) система оподаткування, податки й збори тощо;

6) основи соціального захисту, пенсійне забезпечення, регулювання праці, шлюбу, сім’ї;

7) засади утворення політичних партій, об’єднань громадян, засобів масової інформації;

8) організація та діяльність органів публічної влади, судоустрою;

9) організація національної безпеки, кордону, військового та надзвичайного стану. .

Крім цієї статті Конституція України містить інші статті, якими також визначається предмет законів, наприклад -

l) частина перша ст.36: законом можуть передбачатися обмеження права громадян на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації;

2) частина друга ст.4: підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом;

3) частина четверта ст.10: застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом;

4) частина шоста ст.17: на території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом;

5) частина друга ст.19: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

6) частина друга ст.95: виключно Законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки на загально-суспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків;

7) частина 3 ст.45 визначає, що максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку, відпустки визначаються законом.

Подібні приписи, щодо предмету можливих законів містяться і в деяких інших статтях Конституції.

Отже законодавець та нормопроектувальник, працюючи над розробкою закону, має уважно вивчити норми Конституції, щодо предмету правового регулювання законом аби зрозуміти логіку правового регулювання законом, проект якого готується.

Конституція та процедури внесення законопроектів, розгляду та прийняття законів Верховною Радою України

Конституція України не тільки визначає повноваження єдиного законодавчого органу влади в Україні - Верховної Ради, але й встановлює певні процедурні норми, щодо роботи ради та порядку ухвалення законів.

Так зокрема частини 2-3 статті 84 визначають, що рішення Верховної Ради приймаються виключно на пленарних засіданнях шляхом голосування, до того ж голосування народними депутатами здійснюється особисто.[1]

Стаття 89 визначає, що комітети Верховної ради України здійснюють законопроектну роботу, готують та попередньо розглядають питання віднесені до повноважень Верховної Ради України. Ця норма разом із нормою, що діяльність Верховної Ради України здійснюється у порядку встановленому законом про регламент, дає підстави стверджувати, що в законі пор регламент має бути виписано місце і роль комітетів ради у законопроектній роботі.

Проте варто зазначити, що термін «законопроектна робота» не є усталеним і тому його розуміння може бути як дуже вузьким(підготовка проектів чи обговорення проектів) так і досить широким(підготовка власних проектів, аналіз, обговорення експертиза різних проектів, підготовка висновків щодо законопроектів). Частина 6 цієї ж статті містить припис, що порядок діяльності комітетів визначається законом.

Фактично лише цей короткий огляд двох статей Конституції вказує на загальну процедуру розгляду питань в парламенті та на необхідність додаткового регулювання процедури діяльності ради та її органів законами про регламент та про комітети і комісії.

До питання процедури також слід віднести статтю 91, якою встановлено, що рішення Верховною Радою приймаються більшістю від її конституційного складу, крім випадків, які передбачені самою Конституцією, а це стосується внесення змін у саму Конституцію чи проведення спеціальних процедур щодо імпічменту.

Додаткові процедури визначає  частина друга ст. 96 та пункт 6 ст.116 (право і обов’язок Кабінету міністрів України на розробку та внесення до парламенту законопроекту про Державний бюджет України на відповідний рік), ст. 94, пункти 29 та 30 ст.106 (повноваження Президента України стосовно підписання та офіційного оприлюднення законів, а також права вето щодо них), ст.ст.150-152 (офіційне тлумачення законів, підстави та порядок визнання законів чи окремих їх положень неконституційними).

Конституція містить також спеціальну процедуру розгляду та прийняття законопроектів про внесення змін до Конституції України (розділ 13).

Внесення законопроекту на розгляд Верховної Ради України

Процедура ухвалення та набрання чинності законом має декілька послідовних етапи: внесення конституційним суб’єктом законодавчої ініціативи належним чином оформленого законопроекту на розгляд Верховної Ради; розгляд законопроекту у комітетах та на пленарному засіданні, його ухвалення відповідно до процедур, визначених регламентом; підписання та оприлюднення прийнятого закону.

До цього варто також розглянути ще один аспект процедури, який не визначено законом, але який є формальною умовою розгляду - т.зв. організаційно-технічний (послідовність проходження законопроекту у підрозділах  Апарату ради).

Конституція України встановлює певні вимоги щодо розгляду законопроекту Верховною Радою України, прийняття його як закону, а також набрання ним чинності. Недотримання цих вимог, як це передбачено ст.152 Конституції України, може мати наслідком визнання такого закону неконституційним.[2]

Зокрема обов’язковими вимогами, що мають бути дотримані при прийнятті законів є: належний суб’єкт законодавчої ініціативи, повно важність парламенту, дотримання процедур при розгляді та голосуванні закону(у тому числі спеціальних процедур для законів щодо яких Конституцією встановлені спеціальні процедури розгляду).

l. Суб’єкти права законодавчої ініціативи. Право законодавчої ініціативи (ст.93) у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету міністрів України і Національному банку України. (Офіційне тлумачення частини першої ст.93 див. у Рішенні Коституційного Суду № 5-рп/2001 від 17.05.2001: всі перелічені суб’єкти можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб’єктами права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на кожен наступний рік розробляє та подає до Верховної Ради України лише Кабінет міністрів України (частина друга ст.96, пункт 6 ст.116 Конституції України).Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. (Офіційне тлумачення положення частини другої ст.93 див. у Рішенні Конституційного Суду № 2-рп/2001 від 28.03.2001: такі законопроекти мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніш інших законопроектів - на всіх стадіях законодавчого процесу).

2. Повноважність парламенту (ч.2 ст.82). Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Тобто: тільки за умови повноважності Верховна Рада України має право приймати закони та реалізувати іншу свою компетенцію. Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка, згідно з Конституцією України, необхідна для прийняття відповідного рішення (частина четверта ст.89, ст.91, частина четверта ст.94, частини друга, п’ята, шоста ст.111, частина перша ст.135, ст.155, частина перша ст.156). Про це зазначалося у Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України):

Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто (ст.84). (Офіційне тлумачення в рішенні Конституційного Суду від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України): рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постаттейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, законом про регламент Верховної Ради України кількості голосів на їх підтримку. Зазначалося також, що народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України).

Попередній розгляд і підготовка законопроектів у комітетах Верховної Ради України або створених парламентом тимчасових спеціальних комісіях (ст.89). Одна з останніх таких комісій - Тимчасова спеціальна комісія з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України, створена постановою Верховної Ради України 26 грудня 2002 року.

Порядок прийняття рішень. Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених  Конституцією (ст.91)[3].

Якщо  за пропоноване рішення проголосувала визначена Конституцією України кількість народних депутатів України, воно вважається прийнятим незалежно від того, скільки народних депутатів України не брало участі у голосуванні. Неучасть певної кількості народних депутатів України у голосуванні не є складовою процесу прийняття рішень Верховною Радою України. Тут додатково варто ознайомитись із рішенням Конституційного Суду України 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 (справа про направлення запиту до Президента України), в якому розтлумачено терміни „рі­шення Верховної Ради України” та „акти Верховної Ради України”.

Так, під терміном „рішення” Верховної Ради України треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його ком­петенції, а під терміном „акти” необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

Іншими випадками, про які йдеться у ст.91 Конституції України, можуть бути вимоги  наприклад: частини шостої ст.20: 2/3 голосів народних депутатів України для державних символів; ст. 89: 1/3 для створення тимчасових слідчих комісій; ст.94: 2/3 для подолання вето; частини п’ята, шоста ст.111: 2/3 для звинувачення і голосування у справі про усунення Президента України в порядку імпічменту; ст.ст. 155 та 156: 2/3 для внесення змін до Конституції України.

Особливості конституційних процедур при прийнятті окремих видів законів

На відміну від ухвалення «звичайних законів» існує спеціальна процедура для деяких інших законів, що слід пам’ятати нормопроектуальнику, оскільки спеціальна процедура вимагає додаткової уваги до тексту проекту, оскільки ухвалення при спеціальних процедурах не чітких норм веде до складної процедури їх виправлення.

Так Стаття 154 вимагає, щоб законопроект про внесення змін до Конституції України вносився до парламенту лише Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Такий законопроект може розглядатися Верховною Радою України тільки за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам ст.157 (законопроектом не передбачається скасування чи обмеження прав і свобод людини й громадянина; законопроект не спрямовано на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України; в Україні на момент внесення та розгляду законопроекту не запроваджено воєнний або надзвичайний стан) і ст.158 (законопроект з такого ж предмету не розглядався парламентом протягом останнього року; парламент протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України) Конституції. При цьому слід мати на увазі також офіційне тлумачення ст.159 Конституції України у Рішенні Конституційного Суду № 8-рп/98 від 09.06.98 (справа щодо внесення змін до Конституції України), у пункті 2 якого зазначається:

- положення ст.159 Конституції України треба розуміти так, що законопроект про внесення змін до Конституції України відповідно до ст.ст.154 і 156 Конституції України може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам ст.ст.157 і 158 Конституції України;

- у разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту він приймається Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект із внесеними до нього поправками відповідає вимогам ст.ст.157 і 158 Конституції України. Суб’єктом конституційного подання з цих питань є Верховна Рада України.

Далі Конституція передбачає дві різні процедури прийняття парламентом двох видів конституційних законів:

l) законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I „Загальні засади”, розділу III „Вибори. Референдум” і розділу XIII „Внесення змін до Конституції України”, слід попередньо схвалити більшіс­тю від конституційного складу Верховної Ради України, далі він вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України (ст.155);

2) законопроект про внесення змін до розділу I „Загальні засади”, розділу III „Вибори. Референдум” і розділу XIII „Внесення змін до Конституції України” має подаватися до парламенту Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття, не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським ре­ферендумом, який призначається Президентом України. При цьому повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання (ст.156).

Приклад:

Наочною ілюстрацією наслідків не дотримання визначеної Конституцією України процедури внесення змін до Конституції є скасування закону №2222 від 08.12.2004 року, яким були внесені зміни до Конституції України(впроваджено так звану політреформу).

Конституційний Суд України при розгляді цього питання звернув увагу не тільки на те, що Верховна Рада України при голосуванні за законопроект внесла до нього декілька змін уже після висновку Конституційного Суду, але наголосив на не конституційності так званого «пакетного голосування», коли одним голосуванням схвалюються декілька законів, які мають різні предмети правового регулювання:

«Дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, у тому числі й законами про внесення змін до Конституції України, є однією з умов легітимності законодавчого процесу.

Верховна Рада України 8 грудня 2004 року одним (одночасним) голосуванням прийняла Закон № 2222 разом із Постановою Верховної Ради України „Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України” № 2223-IV та Законом України „Про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року” № 2221-IV. Одночасне прийняття самостійних правових актів, предмет регулювання яких та визначені у статтях 91, 155 Конституції України процедури їх розгляду і ухвалення є різними, свідчить про порушення Верховною Радою України частини другої статті 19 Конституції України при прийнятті Закону № 2222.»[4]

Запитання для самоперевірки та додаткового вивчення:

1)    Які органи та особи в Україні наділені правом законодавчої ініціативи?

2)    Подивіться Конституції, що діяли в Україні у різні періоди 20-го сторіччя та прокоментуйте зміну числа суб’єктів законодавчої ініціативи.

3)    Які особливі процедури розгляду законопроектів у Верховній Раді України передбачено Конституцією України?

4)    Поясніть, чому Конституція встановлює особливі процедури подання та розгляду проекту закону про Державний бюджет України?

5)    У чому відмінність понять «рішення Верховної Ради України» та «акти Верховної Ради України».


[1] На жаль в Україні вже тсало поганою традицією, що депутати голосують один за іншого. Насправді це є порушенням згаданої норми Конституції України, закони ухвалені у такий спосіб не можуть вважатись легітимними.

[2] Прикладом тут є скасування Конституційним  Судом України закону 2222 від 08.12.2004 року про внесення змін у Конституцію України.(так званої політреформи) http://www.ccu.gov.ua/doccatalog/document?id=122408

[3] Офіційне тлумачення положень ст.91 див. у Рішеннях Конституційного Суду № 17-рп/2002 від 17.10.2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України)

[4] Справа № 1-45/2010 , Рішення КСУ від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 «у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України)

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94