На головну Написати лист



Аналіз проекту закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» в редакції Мінбуду (квітень 2011р.)

Предмет аналізу: проект закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»[1] в редакції Мінбуду (квітень 2011р)

Стан правового регулювання у визначеній сфері

Станом на 20.04.2011 року в Україні у сфері регіонального розвитку діють такі Закони України, які в тій чи іншій мірі регулюють питання формування, реалізації та фінансування державної регіональної політики:

№ 2456-VI  Бюджетний кодекс України вiд 08.07.2010;

N 2411-VI «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» від 01.07.2010 р.;

№ 2856-ІV від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів»;

№1621-IV від 18.03.2004 р. «Про державні цільові програми» ;

№1602-III від 23.03.2000 р. «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України»;

Фактично серед цих законів, базовим законом, у якому могли б знайти місце правові інструменти стимулювання регіонального розвитку та принципи фінансування програм та проектів регіонального розвитку є Закон «Про стимулювання розвитку регіонів»(ЗСРР).

Проте у цьому законі є ціла низка внутрішніх суперечностей і він серед інструментів регіонального розвитку виокремлює виключно один механізм - угоди регіонального розвитку між Урядом та регіональною радою.

Не зважаючи на те, що відповідно до ЗСРР реалізація державної регіональної політики здійснюється на основі таких документів, як Державна стратегія регіонального розвитку - затверджується Урядом України; Регіональні стратегії розвитку - затверджуються відповідно Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами, закон не містить приписів щодо процедур узгодження між собою цих документів а також порядку подальшої реалізації стратегій в регіонах.

Закон також не вирішує питання стимулювання регіонального розвитку та розв’язання проблеми депресивності територій.

ЗСРР не передбачає сучасних інструментів стимулювання регіонального розвитку, через наприклад «точки росту», перепрофілювання старопромислових районів, створення індустріальних чи наукових парків, тощо; не встановлює порядок залучення до процесу розробки РСР різних суб’єктів розвитку, не визначає стабільних та прогнозованих джерел фінансування заходів з регіонального розвитку.

Фактично базовий, для регіонального розвитку, за означенням закон не відповідає сучасним кращим практикам, які є у Європі, та не має реальних впливів на вирівнювання розвитку регіонів України.

Відповідно до Бюджетного кодексу та закону про державний бюджет України, у кожному поточному бюджетному році на регіональний розвиток передбачаються державні субвенції місцевим бюджетам.

Проте реалізація Бюджетного кодексу у бюджеті 2011 стала досить несподіваною для регіонів та місцевого самоврядування взагалі.

По-перше субвенція на соціально-економічний розвиток регіонів уже не містить у самому законі конкретних сум, закріплених за регіоном. Тим же законом не встановлюється порядок розподілу цих коштів між регіонами, відтак сума в 1,115 млрд. грн. буде розподілятись Урядом у «ручному режимі».

По-друге дивно завелика субвенція на соціально-економічний розвиток АРК - 0,9 млрд., трішки менше ніж на усі регіони разом взяті.

По-третє субвенція «на соціально-економічний розвиток окремих територій» також виявилась несподівано справедливо розподіленою: із загальної суми у 895,9 млн. грн. на Донецьку область  виділено - 398 млн., Київській області - 117,3 млн., Одеська - 104,5млн, Луганська 66 млн., Житомирська - 44млн., Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Полтавська, Тернопільська - 0 грн., Сумська - 1 млн., Хмельницька - 1,6 млн.

Отже ситуація із правовим забезпеченням формування, реалізації та фінансування державної регіональної політики та програм і проектів регіонального розвитку сьогодні є досить складною і такою, що не відповідає викликам, що стоять перед державою та її регіонами.

Відтак спроба вирішити проблеми у законодавчому забезпеченні цієї сфери правового регулювання заслуговує на увагу.

Законопроект, що аналізується, на думку його розробників, що видно із пояснювальної записки до законопроекту і має відповідати цій меті.

Історія питання

Не вдаючись у досить давню історію щодо перегляду підходів до формування, реалізації та фінансування державної регіональної політики, варто зауважити, що протягом 2008-09 років Міністерством регіонального розвитку та будівництва було розроблено проект Концепції державної регіональної політики , який було схвалено на засіданні Кабінету Міністрів України 2 липня 2008 року (підпункт 2 пункту 1 протоколу № 32) і в розвиток положень концепції підготовлено проект Закону України «Про засади державної регіональної політики», який містив нові інструменти регіонального розвитку, зокрема такий, як Державний фонд регіонального розвитку.

Після зміни керівництва Мінрегіонбуду в березні 2010 року, робота над вказаним законопроектом була зупинена, натомість було розроблено проект Закону «Про основи державної регіональної політики», який не містив жодних новацій і не був підтриманий Урядом.

24 січня 2011 року на засіданні Ради регіонів, Президентом України було проголошено 2011 рік роком реформи моделі управління регіональним розвитком.

Це зафіксовано і відповідним рішенням Ради регіонів, зокрема у пункті 1 рекомендовано Уряду: «3)   розробити   План   дій   з  реформування   державного  управління регіональним розвитком в Україні, який повинен містити перелік кроків, дій та заходів, що забезпечують: …створення сучасного інституту, який займається фінансовим забезпеченням регіонального розвитку, - Державного фонду регіонального розвитку;

4) розробити на базі законопроектів «Про засади державної регіональної політики» та «Про основи державної регіональної політики» Закон, що відповідає європейським стандартам, нормам та принципам, і подати у першій половині 2011 року відповідний законопроект на затвердження Верховної Ради;»

Далі, уже в дорученні Прем’єр-міністра на виконання рішення Ради регіонів відбулась певна трансформація формулювань, закладених в цьому рішенні, та висловлених Президентом України. Зокрема в дорученні до пп. 4) п.1 записано «прошу розробити законопроект щодо визначення основ державної регіональної політики…» строк виконання 10 травня, що ж стосується Державного фонду регіонального розвитку, то в дорученні про нього прямо не вказано, і із контексту видно, що це питання віднесли до розробки проекту «Програми щодо удосконалення системи державного управління регіональним розвитком в Україні…», яка мала бути розробленою до 01 квітня 2011. Проте навіть виходячи із дещо відмінних від рішення Ради регіонів доручень Прем’єр-міністра можна зробити висновок, що результатом їх виконання має стати нова(удосконалена) «система державного управління регіональним розвитком», формування якої не можливо без ухвалення цілої низки нормативно-правових актів : законів та актів Уряду.

Отже проект Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» є лише одним із елементів необхідних системних змін у законодавство і тому будь-який аналіз цього законопроекту без розуміння усіх змін, що мають бути внесені не може бути повним.

Предмет та зміст законопроекту

Предметом правового регулювання, що містить проект Закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»  скоріше за все є спроба зафіксувати у Державному бюджеті України окремого фонду - Державного фонду регіонального розвитку(ДФРР) та визначити напрями використання коштів фонду.

Загалом передбачення у Бюджетному кодексі Державного фонду регіонального розвитку є позитивним кроком. Закріплення за ДФРР мінімальної суми коштів на кожен рік дає змогу більш чітко та послідовно реалізовувати заходи з регіонального розвитку у середньо строковій перспективі.

Проте виникає ціла низка запитань по суті фінансування фондом певних інструментів регіонального розвитку.

Так проектом передбачено, що 80% коштів фонду буде розподілено між регіонами пропорційно чисельності населення у регіонах. Фактично це тотожно практиці розподілу субвенцій на соціально-економічний розвиток регіонів, якої дотримувались протягом багатьох років(за винятком останніх двох).

20% коштів має бути розподілено додатково тим регіонам, рівень розвитку яких за показником ВРП на душу населення є нижчим 75% від середньо українського. Ці кошти є дуже важливими навіть в контексті нинішнього Закону «Про стимулювання розвитку регіонів» і могли б бути використані в регіонах в рамках програм подолання депресивності їх окремих територій.

Проте автори законопроекту, пропонуючи такі пропорції розподілу коштів фонду, так і не змогли відійти від практики, яка є традиційною для України - через субвенції на соціально-економічний розвиток регіонів здійснювати виключно фінансування капітального будівництва чи реконструкції об’єктів бюджетної сфери. Оскільки в цьому законі не має жодного припису щодо особливих вимог до розподілу отриманих місцевими бюджетами коштів з ДФРР(правда тут могло б бути посилання на закон, яким міг би стати закон , про який йшла мова в рішенні Ради регіонів), розробники знову, як у випадку із розподілом субвенцій все віддали до повноважень Уряду: «Рішення про виділення коштів з Державного фонду регіонального розвитку та порядок їх  використання приймається Кабінетом Міністрів України.», тобто залишили для «ручного розподілу». Такий підхід не відповідає кращим практикам, що використовуються у різних державах Європи, Канаді чи Новій Зеландії і не є інноваційним для України.

Частина 4 статті 24-1, яку пропонується включити у Бюджетний кодекс передбачає, що 70% коштів, отриманих місцевим(регіональним) бюджетом має апріорі йти на фінансування заходів, передбачених угодою між Урядом та регіональною[2] радою. Це означає фактично примушування регіону до спів фінансування заходів, у яких зацікавлена держава із коштів, отриманих від держави нібито на регіональний розвиток. Ще більш дивним є фіксування 15% виділених коштів на заходи «щодо стимулювання міжрегіональної співпраці та кооперації -15 відсотків»! Адже, якщо декілька регіонів реалізують проект, що збільшить їх економічну спроможність, наприклад будівництво мосту через Дніпро чи реконструкцію придніпровських зрошувальних каналів, то таке обмеження тут просто є зайвим. Так само, як штучне витрачання цих 15% навіть у випадку, коли регіон не має потреби у стимулюванні таких заходів чи не має пророблених заходів.

Внесення у правові норми статті 24-1 цих вимог, щодо фіксованого розподілу отриманих регіоном коштів, фактично нівелює усі починання щодо підготовки в регіонах реальних стратегій регіонального розвитку, базованих на аналізі сильних та слабких сторін регіону, визначенні досяжних стратегічних цілей і підготовці під досягнення цих цілей конкретних проектів розвитку.

До того ж правові норми проекту, застосовані для визначення ДФРР  сформульовані без врахування стилю, характерного для подібних норм у Бюджетному кодексі(наприклад у статті 24 для Резервного фонду) і не відповідають правилам законодавчої техніки. Так частину 1 статті 24-1 слід починати з власної назви фонду, як і називається стаття, а у змісті цієї частини уточнити термін «окрема позиція», який відсутній в Бюджетному кодексі.

У частині 2, передбачено, що є нижнє обмеження коштів фонду «не менше 3% видатків загального фонду бюджету», проте в жодних інших статтях кодексу не має обмежень верхньої межі, та не має приписів щодо визначення конкретної цифри на кожен бюджетний рік. Це ж саме стосується зарахування до цього фонду інших, крім бюджетних коштів «в установленому законодавством порядку», це не відповідає пп.1) частини 2 статті 92 Конституції України. Такі питання мають регулюватись виключно законом.

Сумнівною є також пункт 2 законопроекту, що «закон набирає чинності з дня його опублікування». Адже бюджет поточного року уже прийнятий, а ухвалення та набрання чинності законами, що ведуть до зростання видатків має здійснюватись за спеціальними процедурами.

Викликають зауваження і деякі положення пояснювальної записки. Зокрема:

1. «У проекті відсутні правила і процедури, які можуть містити ризики втілення корупційних правопорушень.» Якраз недостатність правового регулювання виділення коштів з ДФРР і віднесення прийняття рішень про виділення коштів на Уряд уже містить корупційні ризики.

2. «Проект не потребує консультацій з громадськістю.» Насправді проект суттєво впливає на зміну порядку фінансування регіонального розвитку, є типовим регуляторним актом і тому потребує не тільки фахового експертного обговорення, але й обговорення у асоціаціях органів місцевого самоврядування.

Висновки:

В цілому вітаючи закріплення в Бюджетному кодексі положення про Державний фонд регіонального розвитку, аналіз поданого законопроекту показує, що така зміна, не вмонтована у систему законодавства для регіонального розвитку не вирішить завдання, поставленого Президентом України щодо формування в Україні системи управління регіональним розвитком, базованої на кращих європейських практиках.

Враховуючи вище викладене, виглядає на необхідне, зупинити просування вказаного законопроекту, і розглядати його виключно в контексті з іншими змінами чинних законів, зокрема «Про стимулювання розвитку регіонів» та прийняттям нових, таких як «Про засади/основи державної регіональної політики», які будуть містити принципи реалізації державної регіональної політики, визначати ієрархію прогнозних та планувальний документів з регіонального розвитку та виписуватимуть чіткі правила та процедури підготовки, фінансування, реалізації та моніторингу проектів регіонального розвитку, що фінансують з Державного фонду регіонального розвитку.

А. Ткачук 20.04.11

Проект

ЗАКОН УКРАЇНИ

Про внесення змін до Бюджетного кодексу України

Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:

1. Доповнити Бюджетний кодекс України (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2010, N 50-51, ст.572 ) статтею 24-1 такого змісту:

“Стаття 24 - 1.  Державний фонд регіонального розвитку

1. Для фінансування середньо - та довгострокових програм (проектів) регіонального розвитку, за рахунок коштів,  які щорічно виділяються з державного бюджету окремою позицією для забезпечення ефективної реалізації державної регіональної політики, створюється Державний фонд регіонального розвитку.

2. Державний фонд регіонального розвитку становить не менше трьох відсотків обсягу видатків загального фонду державного бюджету. До коштів Державного фонду регіонального розвитку можуть зараховуватися також кошти міжнародних фінансових організацій та інших фінансових і кредитних установ у встановленому законодавством порядку.

3. Кошти з Державного фонду регіонального розвитку для фінансування середньо - та довгострокових регіональних та міжрегіональних програм (проектів) розвитку надаються бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя і розподіляються у співвідношенні від загальної суми коштів:

80 відсотків - між республіканським  бюджетом Автономної Республіки Крим, обласними, міськими бюджетами міст Києва та Севастополя відповідно до чисельності населення, що проживає  у відповідних регіонах;

20 відсотків  - між бюджетами з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів за  показником  валового регіонального продукту в розрахунку на душу населення. Ця частина коштів надається бюджетам тих регіонів, у яких показник  валового регіонального продукту в розрахунку на душу населення менший, ніж 75 відсотків  від середнього показника по Україні.

4. Кошти для фінансування програм  (проектів) соціально-економічного  розвитку регіонів відповідно до пріоритетів Державної стратегії регіонального розвитку надаються у відсотках від загальної суми коштів на виконання:

спільних заходів угод щодо регіонального розвитку укладених відповідно до Закону України “Про стимулювання розвитку регіону”,  -                  70 відсотків ;

програм та проектів, що сприяють розв’язанню  специфічних проблем регіонів та окремих населених пунктів (депресивних територій, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів, що розташовані в зонах спостереження та інших) -15 відсотків;

заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці та кооперації -15 відсотків.

4. Рішення про виділення коштів з Державного фонду регіонального розвитку та порядок їх  використання приймається Кабінетом Міністрів України.

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.

Президент України                                                                                   Віктор ЯНУКОВИЧ


[1] Додається

[2] Верховною Радою АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Comments are closed.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94