Виходячи із ситуації, що в Україні досі не має нормативного акту, який би чітко визначав етапи та процедури підготовки законопроектів , встановлював вимоги щодо змісту юридичних норм та способу їх викладення, ми, при знайомстві з прийомами законодавчої техніки намагаємося виходити з міжнародного та українського досвіду.
Тут варто відмітити, що українська школа законотворчості досить бурхливо розвивалась продовж 90-тих років минулого століття і виглядала досить передовою на просторах колишнього СРСР. Проте в останні роки ситуація стала змінюватись не в кращий бік. Передусім тут вплинуло запровадження досить жорсткої фракційної дисципліни. Сама по собі фракційна дисципліна є корисною для роботи парламенту, але за умови, коли вона не перетворюється на повну домінанту над здоровим глуздом.
Парламент є законодавчим органом, де обговорюються та приймаються закони, важливі для суспільства. Прийняття законів зазвичай забезпечується парламентською більшістю і в першу чергу на виконання політичної платформи цієї більшості та сформованого нею уряду.
Опозиція, як правило не голосує за урядові закони, але завжди намагається запропонувати певні уточнення правових норм чи навіть певні компроміси щодо правового регулювання. Такі пропозиції вивчаються профільними комітетами та урядом і конструктивні пропозиції знаходять своє місце у законах.
У будь якому випадку обговорення законопроектів проходить і в самій більшості для того, аби правові норми були досконалими,а закони такими, якими зрозуміло та не обтяжливо користуватись.
На жаль в останні роки у Верховній Раді України практично припинилась практика врахування пропозицій не тільки опозиції, а й депутатів більшості, щодо законопроектів, які вносяться урядом чи Президентом.
Все це веде до зниження якості , як законопроектів, так і ухвалених парламентом та підписаних Президентом законів.
Приклад:
Одним із прикладів тут може бути ухвалення закону «Про регулювання містобудівної діяльності».
1. Унікальність прикладу
В принципі проект Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» є типовим прикладом досить недбалого відношення до законодавчої техніки. Проте унікальність цього законопроекту не тільки у тому, що він містив у собі багато типових помилок законодавчої техніки, але й тому, що його прийняття викликало дуже багато протестів різних категорій осіб, від архітекторів до екологістів. Саме тому цей приклад потребує досить детального аналізу. Тим паче, що не зважаючи на те, що проект був поданий Урядом, одностайно підтриманий більшістю парламенту, Президенту України довелось застосувати своє право вето щодо нього.
2. Загальна характеристика проекту
2.1. Предмет правового регулювання
Користувачам законодавства відомо, що про предмет правового регулювання закону в першу чергу дізнаються із назви закону. У нашому випадку мова йде про два ключових поняття «регулювання» та «містобудівна діяльність».
Отже для розуміння змісту назви скористаємось спочатку визначенням «регулювання». Словник української мови тлумачить «регулювання», як «вплив на певний процес із метою зменшення відхилень його перебігу від бажаного» . Термін «містобудівна діяльність» визначено у чинному, на момент ухвалення вказаного закону, законі «Про основи містобудування»:
«Містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об’єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.»
Виходячи із такого розуміння понять, які складають назву закону, відразу з’являється побоювання про неможливість одним законом запровадити регулювання (забезпечити формування впливу) на діяльність органів влади, фізичних та юридичних осіб у такі великій кількості сфер діяльності: від прогнозування розвитку територій, до будівництва та реставрації будинків чи створення інфраструктури.
Саме тому законодавець, розуміючи поняття «містобудівна діяльність» дуже широко, в 1992 році прийняв закон «Про основи містобудування», який визначав базові вимоги що мали бути враховані при розробці та ухваленні законів, які регулюють правовідносини у різних сферах, які проте стосуються тих чи тих аспектів містобудування. Така логіка є загальнозрозумілою і норми цього закону віднайшли своє відображення у відповідних статусних законах (про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації), в кодексах(земельний) чи галузевих/спеціальних законах (про архітектурну діяльність) , тощо.
По мірі розвитку законодавства у цій сфері, напрацьовані закони, які стосуються містобудування в перспективі можуть бути кодифіковані і зведені у Містобудівний кодекс.(аналогічно було сформовано кодекс законів про працю, морський кодекс(адміністративний кодекс у Франції)).
Прийняття закону з назвою «Про регулювання містобудівної діяльності» руйнує цю усталену практику розвитку законодавства і створює небезпечний прецедент - одним законом порушити цілу систему законодавства, що склалася.
Отже можна зробити перший проміжний висновок - назва законопроекту є не придатною для застосування, оскільки безмежно розширює предмет правового регулювання цього закону.
2.2. Структура ухваленого Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 13 січня 2011 року № 2943-VІ
Фактично чи не вперше в Україні(не беручи до уваги такі специфічні закони, як закони про державний бюджет України) у одному законі ми маємо справу з багатьма дуже різними за сферами правового регулювання законами:
1) Власне сам Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», який складається із 42 статей та 5 розділів, де останній розділ перекраює цілу систему законодавства;
2) Скасовується Закон України “Про планування і забудову територій” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 31, ст. 250 із наступними змінами).
3) Вносяться зміни до Цивільного процесуального кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., №№ 40-42,
ст. 492).
4) Вносяться зміни до Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., № 41).
5) Вносяться зміни до Закону України “Про інвестиційну діяльність” (Відомості Верховної Ради України, 1991 р.,).
6) Вносяться зміни до Закону України “Про основи містобудування” (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 52,..)
7) Вносяться зміни до Закону України “Про пожежну безпеку” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 5,…)
8 ) Вносяться зміни до Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 27…)
9) Вносяться зміни до Закону України “Про енергозбереження” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 30,…)
10) Вносяться зміни до Закону України “Про екологічну експертизу” (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 8…)
11) Вносяться зміни до Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 12, ст. 81)
12) Вносяться зміни до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., № 24,..)
13) Вносяться зміни до Закону України “Про архітектурну діяльність” (Відомості Верховної Ради України, 1999 р., № 31…)
14) Вносяться зміни до Закону України “Про природні монополії” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 30,…)
15) Вносяться зміни до Закону України “Про охорону культурної спадщини” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 39,…)
16) Вносяться зміни до Закону України “Про охорону праці” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 2,…)
17) Вносяться зміни до Закону України “Про землеустрій” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 36, ст. 282)
18) Вносяться зміни до Закону України “Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 52..)
19) Вносяться зміни до Закону України “Про оренду землі” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 10, ст. 102)
20) Вносяться зміни до Закону України “Про телекомунікації” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 12, ст. 155)
21) Вносяться зміни до Закону України “Про охорону археологічної спадщини” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 26)
22) Вносяться зміни до Закону України “Про правові засади цивільного захисту” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 39..)
23) Вносяться зміни до Закону України “Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду” (Відомості Верховної Ради України, 2007 р., № 10, ст. 88)
24) Вносяться зміни до Закону України “Про будівельні норми” (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., № 5, ст. 41)
25) Вносяться зміни до Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 року № 7-93 “Про державне мито” (Відомості Верховної Ради України, 1993 р., № 13, ст.
Лише огляд назви змінених законів досить насторожує чи можна було при цьому дійсно узгодити між собою такі різні закони?
Перша проблема, яка неодмінно виникне і яку видно не озброєним оком криється приписах перехідних положень щодо структури виконкому місцевої ради:
«Стаття 12. Компетенція сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у сфері містобудування
До компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів.
Крім повноважень, зазначених у частині першій цієї статті, відповідна місцева рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.»
Автори законопроекту напевне не врахували ситуацію, що по-перше законом «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачена можливість не утворення виконкомів у сільських радах, а серед близько 11 тисяч сільських та селищних рад, понад половина має населення до 1000 осіб, у більшості з них не має виконкому. Так що створити у сільрадах орган з питань містобудування та архітектури просто не можливо через фінансові, організаційні та кадрові причини.
Другим поміжним висновком від аналізу структури і юридичного змісту законопроекту є те, що закон втручається у сферу правового регулювання інших законів, зокрема статусних, якими визначаються права і повноваження органів місцевого самоврядування, що є не припустимим.
3. Розділ 5 проекту «Перехідні положення» має частину 2 такого змісту: «2. Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.»
Фактично при такому формулюванні мова йде про новий принцип - верховенство цього закону над усіма іншими, що є неприпустимим. Частина 2 статті 8 Конституції України встановлює «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.» Жодних інших приписів щодо верховенства одного закону над іншим Конституція не містить.
4. Об’єкти та суб’єкти і термінологія загалом
В цьому законі є багато цікавих новел, які заслуговують на входження до списку помилок законодавчої техніки. Але найбільш цікавим виглядає зміна визначення об’єктів містобудівної діяльності.
Як видно із цієї таблиці автори законопроекту здійснили переворот у визначенні об’єктів містобудування. Замість зрозумілої усім - території, з’явилось щось віртуальне, не визначене законодавством - планувальна організація території.
Для того аби будинки і споруди стали об’єктами містобудування вони мають стати «комплексами», до того ж «об’єднаними спільною планувальною структурою».
У статті 2 проекту є ще одна норма, яка є проблемною з точки зору термінології: «Планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає…» Що мається на увазі під «державними органами»? Конституція України, зокрема фундаментальні статті 5 та 19 оперує поняттями «органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Далі в системі органів державної влади виокремлюються органи «виконавчої влади» і зміст частини 1 статті 2 фактично оперує повноваженнями, які належать органам місцевого самоврядування і органам виконавчої влади, але аж ніяк судам чи Верховній Раді України, які зазвичай на рівні політології чи журналістських публікацій також відносять до «державних органів».
Ще однією новелою цієї ж статті є частина 3: «3. Містобудівна документація розробляється на паперових і електронних носіях на оновленій картографічній основі в цифровій формі як набори профільних геопросторових даних у державній геодезичній системі координат УСК-2000 і єдиній системі класифікації та кодування об’єктів будівництва для формування баз даних містобудівного кадастру.» По-перше це вперше на рівні закону у статті вживається абревіатура «УСК-2000», що є не типово та неприпустимо для закону, по-друге така деталізація не є прийнятною для закону, по-третє «оновлена картографічна основа» є не визначеним поняттям. Наскільки вона має бути оновлена, які для цього мають бути часові чи інші критерії, і чи оновлена значить чинна, не оновлена не чинна?
Такий аналіз може бути досить довгим, проте що йшла мова вище дає підстави зробити висновок, що юридична техніка законопроекту є дуже не досконалою, містить відверті помилки та не відповідність вживаної термінології, термінам встановленим Конституцією України.
Загальні підходи щодо законодавчого процесу
Коли ми говоримо про законодавчий процес, то маємо на увазі не тільки фінішну складову цього процесу - розгляд законопроекту у парламенті. Цьому передує значна підготовча робота поза стінами парламенту, яка є вкрай важливою для якості ухваленого закону.
Відповідно до ст.93 Конституції України суб’єктами законодавчої ініціативи у Верховній Раді України є народні депутати України, Президент України, Кабінет міністрів України, Національний банк України.
Проте кожен із названих суб’єктів перш ніж внести законопроект до парламенту повинен мати його текст, підготовлений належним чином.
Підготовка нового законопроекту може бути наслідком планової законопроектної роботи парламенту чи уряду, яка базується на Конституції України, випливає ратифікованих міждержавних чи міжнародних угод, реалізації Урядом програми своєї діяльності чи політичної платформи партій більшості, а з моменту скасування Конституційним Судом України, закону про внесення змін до Конституції України за №222 від 08.12.2004 року та відновлення чинності Конституції України в редакції 28.06.1996 року - Президента України, а так само наслідком розгляду законодавчої пропозиції, що може надійти до будь-якого суб’єкта законодавчої ініціативи від органів та посадових осіб виконавчої влади, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб - учасників будь-яких правовідносин в Україні.
Оскільки законодавча пропозиція може бути подана як у вигляді цілісного проекту закону, так і у вигляді звернення щодо застосування (неоднозначності, суперечності і т.п.) того чи того закону, суб’єкт законодавчої ініціативи може доручити вивчення проблеми та підготовку відповідного законопроекту державним органами чи установам або замовити це на конкурсній основі серед суб’єктів господарської діяльності.
Виходячи з такого розуміння виникнення ініціативи щодо розробки нового законопроекту, загалом законодавчий процес можна розділити на кілька автономних етапів:
1. Визначення потреби у новому законі
2. Підготовка концепції нового правового регулювання
3. Розробка законопроекту
4. Експертизи та обговорення законопроекту
5. Розгляд та ухвалення закону Верховною Радою України
6. Підписання закону Президентом України
7. Офіційне оприлюднення та опублікування закону
Розглянемо кожен з цих етапів більш детально.
1. Визначення потреби у новому законі
Цей етап є наслідком розгляду певної суспільної проблеми і є важливим для з’ясування причини її виникнення, а саме чи є причиною проблеми недостатність чи неправильність правового регулювання, чи проблема залежить від суб’єктивних факторів - хибного розуміння правового регулювання, незнання існуючого регулювання суб’єктами, відсутність для реального застосування правової норми підзаконних юридичних актів тощо.
Для визначення потреби у новому правовому регулюванні новим законом, суб’єктом, відповідальним за підготовку законопроекту, має бути детально проаналізовано:
1) яким чином проблема регулюється нині, які тут діють закони та підзаконні акти?
2) наскільки повно здійснено правове регулювання? чи не існує альтернативних норм правового регулювання, які створюють труднощі із застосування правової норми або чинного закону в цілому?
3) які недоліки чинного правового регулювання?
4) чи можуть ці недоліки бути врегульовані юридичним актом органів виконавчої влади на основі чинних законів?
5) наскільки ситуація може погіршитися/поліпшитись, якщо не вживати заходів щодо зміни правового регулювання?
Якщо попередній аналіз обґрунтовує необхідність зміни чинного правового регулювання через ухвалення нового чи зміну чинного закону, суб’єкт законотворчого процесу може приступити до наступного етапу - підготовки концепції нового правового регулювання.
2. Підготовка концепції нового правового регулювання
Якщо на першому етапі було встановлено, що вирішення практичної проблеми неможливе без встановлення чи зміни правового регулювання, слід розпочинати підготовку власне законопроекту. Якщо йдеться про зміни лише деяких правових норм чинного закону, підготовка може бути не надто складна й не потребуватиме попередньо розробленої концепції.
В ситуації, коли має бути встановлено нові чи змінено існуючі правовідносини, що зачіпають багато суб’єктів правового регулювання і такі зміни можуть мати надто серйозні наслідки для значних верств суспільства, або в умовах, коли вирішення правової проблеми може мати різні альтернативні варіанти, розробляється концепція нового правового регулювання проблеми. Це може бути як концепція реформування правового регулювання цілої сфери правовідносин кількома законопроектами, так і концепція цілком конкретного законопроекту, що розробляється.
Приклад
Ухвалення Концепції реформи місцевого самоврядування
29.07.2009 Розпорядженням № 900-р «Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування» було завершено перший етап робіт з підготовки широкої та системної реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою.
Формально, проект розроблявся Міжвідомчою робочою групою, створеною на підставі доручень Прем’єр-Міністра за наслідками зустрічі з міськими головами малих міст України, що відбулась у лютому 2008 року, які поставили перед керівником Уряду питання про недостатність можливостей для розвитку малих міст через недосконале законодавство.
Вивчення проблеми показало, що без системних змін усього масиву законодавства, що стосуються питань територіальної організації влади, повноважень її органів та ресурсів, необхідних для реалізації цих повноважень досягнути результату через внесення окремих змін у закон «Про місцеве самоврядування в Україні» не можливо. Саме тому було прийнято рішення про створення Міжвідомчої робочої групи[1] , а до процесу розробки проекту було залучено багато фахівців із недержавних аналітичних центрів, Національної академії державного управління та її регіональних інститутів, експертів асоціацій місцевого самоврядування та міжнародних експертів, зокрема Ради Європи, та «батьків» польської реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.
Концепція реформи місцевого самоврядування визначила принципи розмежування повноважень місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади за якими:
повноваження до органів місцевого самоврядування передаються державою, якщо:
1) вони не стосуються забезпечення конституційного ладу держави, цілісності і суверенітету, безпеки та зовнішньої політики;
2) потреба у відповідних публічних послугах є повсюдною;
3) на відповідному адміністративно-територіальному рівні створені представницькі органи місцевого самоврядування та підпорядковані їм виконавчі органи;
4) вони стандартизовані, встановлено процедури надання відповідних публічних послуг
5) вироблено чіткі вимоги до якості відповідних публічних послуг, встановлені критерії оцінки, індикатори успішності виконання повноважень;
6) вони передаються на максимально низький рівень, на якому можливо і доцільно здійснювати ці повноваження з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для реалізації повноважень на такому рівні;
7) органи місцевого самоврядування готові та спроможні виконувати надані їм повноваження;
8 ) органи місцевого самоврядування мають ефективні інструменти реалізації місцевої політики у межах переданих повноважень;
9) забезпечено зворотній зв’язок між державою та місцевим самоврядуванням шляхом встановлення відповідних інституцій та створення системи консультацій між державними органами та органами місцевого самоврядування через їх асоціації та об’єднання;
10) забезпечено належний рівень фінансування повноважень у вигляді закріплення частини податків та підтримки державою органів місцевого самоврядування, що ґрунтується на об’єктивних критеріях;
11) забезпечено ефективний та формалізований контроль місцевими державними адміністраціями за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України;
12) створено адекватну систему зовнішнього контролю з боку громадськості.
Концепція також зафіксувала принцип, що рівень децентралізації влади повинен відповідати співвідношенню двох показників - свободи органів місцевого самоврядування в прийнятті рішень та адекватності їх відповідальності за прийняті рішення.
Концепція визначила, що на всіх трьох рівнях адміністративно-територіального устрою мають діяти органи місцевого самоврядування - відповідні ради та їх виконавчі органи. Визначено, що місцеві державні адміністрації діятимуть на районному та обласному рівнях, проте їхні повноваження мають бути суттєво іншими ніж це є сьогодні.
Вони наділяються повноваженнями контролю за законністю актів органів місцевого самоврядування на відповідній території, здійснюють виконавчу владу на відповідній території та координують діяльність територіальних органів виконавчої влади.
Концепція встановила, що голови місцевих державних адміністрацій є кар’єрними державними службовцями, що призначаються та звільняються за спеціальними процедурами.
Фактично ця концепція визначила, які головні юридичні норми мають бути присутні в цілій низці законів, що випливають із концепції і мали б бути розроблені відповідними міністерствами та відомствами.
Концепція реформи замінила собою концепції кількох законів, які є взаємно ув’язаними і не можуть розглядатись окремо один від одного.
3. Розробка законопроекту
Після того як концепцію затвердив компетентний на те орган (замовник проекту чи суб’єкт законодавчої ініціативи), починається процес підготовки власне законопроекту.
Законопроект може готуватись як державними органами чи за їхніми дорученнями відповідними державними науковими установами, так і окремими фахівцями чи групами фахівців за власною ініціативою, за замовленням суб’єктів законодавчої ініціативи, інших зацікавлених осіб.
В системі міністерств уже склалась певна практика, коли міністерство має кошти на наукові розробки, частина з яких резервується на підготовку найбільш складних законопроектів. На відкритому тендері переможець отримує технічне завдання на розробку, а договір на виконання роботи передбачає терміни та вимоги щодо перевірки якості виконаної роботи.
Незалежно від того, хто і на чиє замовлення готує законопроект, слід пам’ятати про кілька практичних правил для того, аби законопроект мав шанси в подальшому стати законом.
Правило перше: законопроект не повинен суперечити Конституції України. Невідповідність чи суперечливість норм проекту нормам Конституції України відразу перетворять його на порожній документ, оскільки першою перевіркою проекту є його перевірка на конституційність.
Правило друге: законопроект повинен мати чітко зрозумілий предмет правового регулювання і, як правило, один. Якщо предмет нового закону втручається в предмет регулювання іншим законом і здійснює регулювання по-іншому, мають бути підготовлені відповідні зміни до іншого закону.
Правило третє: законопроект повинен відповідати праву, базуватися на моральних засадах і традиціях українського народу, не створювати свідомих переваг чи, навпаки, свідомих обмежень окремим суб’єктам через політичні чи інші мотиви суб’єкта законодавчої ініціативи. Якщо це правило порушується, то навіть у разі ухвалення цього закону він або не діятиме, або його швидко скасують.
Правило четверте: до роботи над законом слід залучати не лише фахівців із проблеми регулювання, на яку спрямовано проект, а і юристів, що мають досвід законотворення й практичної діяльності з юридичного супроводу юридичних або фізичних осіб.
Правило п’яте: головне: проаналізуйте, наскільки можна використати сформульовані у проекті нормативні приписи на шкоду суб’єктові правового регулювання (поставте себе на місце цього суб’єкта). Такий аналіз має бути обов’язковий, адже практика показує, що чиновник, котрий застосовує закон, у більшості випадків намагається використати ті його норми, що можуть створити суб’єкту нестерпні умови, поліпшення яких має компенсуватися чиновникові суб’єктом.13
Правило шосте: найкраща редакція законопроекту - це сьома редакція.
Тому коли готовий перший текст проекту, дайте ознайомитися з ним більш ширшому колу читачів, ніж склад робочої групи. Особливо важливо випробувати проект на „професійних критиках” - особах, що рідко щось пишуть самі, але дуже добре бачать недоліки в інших і мають емоційну насолоду від цього, а також на представниках груп суб’єктів правового регулювання, на яких в основному буде спрямовано новий закон.
4. Експертизи та обговорення законопроекту
На цьому етапі теж можуть бути два варіанти проходження: 1) проведення експертиз та обговорення здійснюються за ініціативою суб’єкта законодавчої ініціативи ще до її реєстрації як законопроекту у Верховній Раді України; 2) всі заходи здійснюються після формальної реєстрації проекту. Перший варіант, як правило, реалізується тоді, коли суб’єктом виступає уряд, другий - коли ним є народний депутат України.
Для нас не важить, коли саме здійснюються експертизи й коли відбувається обговорення. Важлива суть - навіщо це потрібно.
Коли законопроект викликає чи може викликати запитання при його розгляді в парламенті, а також з метою недопущення проходження законопроекту, який є відверто лобістський чи такий, що зможе зашкодити як суб’єктам правового регулювання, так і суспільству в цілому, він підлягає певним процедурам експертиз.
Усі проекти законів зазвичай мають пройти правову й наукову експертизи на предмет їхніх конституційності, законності, відповідності принципам права та системи українського законодавства.
Законопроекти, впровадження яких може призвести до збільшення видатків чи зменшення надходжень до державного або місцевих бюджетів, мають пройти фінансово-економічну експертизу. Завданням цієї експертизи є не просто оцінка витрат на той чи той закон, а встановлення, що загальний позитивний ефект від закону чи обов’язок законодавця у врегулюванні проблеми важливіший, ніж потреба у витратах. Уряд, зазвичай відповідаючи за таку експертизу, має також вказати на можливості компенсування витрат з інших джерел чи дати пропозиції про порядок впровадження такого закону.
Також можуть провадитися й інші види експертиз - корупційна (чи не створює новий закон додаткові корупційні можливості), гендерна (чи новий закон не порушує гендерну рівність); кримінологічна (з питань, правове регулювання яких може впливати на криміналізацію суспільства), а також на відповідність законодавству Європейського Союзу.
Окремо стоїть питання громадської експертизи - коли законопроект обговорюється та оцінюється силами громадських організацій, недержавних мозкових центрів, окремими незалежними дослідниками, просто активними громадянами.
Обов’язковими вимогами щодо фактичного провадження громадської експертизи законопроекту через його обговорення можна вважати норми Закону „Про засади державної регуляторної політики”. Ст.9 цього закону прямо передбачає обов’язковість оприлюднення проекту і встановлення не менш як місячного терміну на подання пропозицій та зауважень до цього проекту.
Варто також зауважити, що провадження експертизи не є обмеженням законних повноважень єдиного законодавчого органу України - Верховної Ради України, яка досить часто ухвалює закони без таких експертиз і за скороченою процедурою.
Незважаючи на наявність чи відсутність тої чи тої експертизи, важливим інструментом удосконалення законопроекту є його громадське чи експертне обговорення на публічних заходах - круглих столах, куди запрошують представників не тільки науки, а й громадськості (передовсім від груп, на які має діяти нове правове регулювання).
5. Розгляд та ухвалення закону
Законопроект, що його подано до Верховної Ради України у встановленому її регламентом порядку, підлягає розгляду у строки та в порядку, визначеному Законом «Про Регламент Верховної Ради України», далі - Регламентом.
Особливістю ухвалення закону є те, що він ухвалюється більшістю голосів від складу Верховної Ради України, тобто колегіально. Тому слід пам’ятати, що норми законопроекту мають бути сформульовані таким чином, аби щодо них можна зробити свідомий вибір: підтримую, не підтримую. Детальніше про це - далі.
6. Підписання закону Президентом України
Ухвалений Верховною Радою України закон набуває повних ознак закону лише після проходження наступних етапів: підписання його Президентом України та офіційного опублікування/оприлюднення.
Редакційно опрацьований в апараті Верховної Ради України прийнятий закон підписується Головою Верховної Ради України і надсилається Президенту України. Президент України протягом 15 днів від дати його отримання має або підписати закон і офіційно оприлюднити, або повернути його із зауваженнями назад до парламенту(застосувати право вето). Перед поданням ухваленого закону на підпис Президенту, служби апарату Президента перевіряють закон на його відповідність Конституції і законам, відсутності у його тексті юридичних помилок, а також звертаються до окремих міністерств для з’ясування їхньої позиції щодо підписання чи повернення закону до Верховної Ради України.
7. Офіційне оприлюднення та опублікування закону
Після підписання закону Президентом, він як правило публікується в газетах Урядовий кур’єр, Голос України, а також у «Відомостях Верховної Ради України», «Офіційному віснику України». Порядок оприлюднення законів визначається Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.VI 1997. Тексти законів розміщуються на серверах Верховної Ради України, Кабінету Міністрів, Президента України, та на деяких комерційних Інтернет ресурсах.
Запитання для додаткової підготовки та самоперевірки
1) Ознайомтесь з Регламентом Кабінету Міністрів України та спробуйте сформулювати головні вимоги до концепції закону визначені цим документом.
2) Прочитайте уважно статтю 94 Конституції України , особливо частину 3 і з’ясуйте чи не закладено там внутрішніх суперечностей? Якщо так, то які можливі варіанти зміни цієї статті?
3) Виберіть для себе один приклад вето Президента на ухвалений закон і спробуйте пояснити причину накладення вето з точки зору вад юридичної техніки повернутого закону.
4) Які етапи законодавчого процесу ви можете назвати?
[1] Розпорядження КМУ вiд 14.05.2008 № 714-р «Про утворення міжвідомчої робочої групи з питань реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування»
Загрузка ...