На головну Написати лист



Аналіз проекту Закону «Про нормативно-правові акти» №7409 від 01.12.2010 народного депутата Мірошніченко Ю.

Суть проблеми

В Україні сьогодні чинне законодавство було сформоване в різні періоди на основі різних підходів до юридичної техніки і тому виглядає досить хаотичним.

Так у нас досі є чинними акти Радянського Союзу та УРСР, ухвалені до проголошення незалежності України , акти ухвалені в період 01.12.1991 - 28.06.1996 до прийняття Конституції України та акти, які ухвалювались на основі Конституції редакції 1996 року до 01.09.2006 року, багато актів було ухвалено на основі Конституції в редакції закону 2222 від 08.12.2004, а тепер нормативно-правові акти мають видаватись на основі «відновленої» редакції Конституції України 1996 року.

До цього додаються проблеми у не визначенні ієрархії нормативно-правових актів та способу розв’язання правових колізій коли у законах з подібним предметом правового регулювання присутні суперечливі норми.

Ще однією важливою проблемою, що ще більше спотворює правові норми та створює додаткові складності у правозастосуванні є відсутність затверджених правил законодавчої техніки та контроль над дотриманням таких правил при підготовці та ухваленні нормативно-правових актів.

В Україні було уже досить спроб вирішити ці проблеми через ухвалення законів або нормативних актів Міністерства юстиції чи Кабінету Міністрів, а також рекомендацій юридичної служби українського парламенту.

Проте результат отримано не було і сьогодні, на відміну від більшості держав усталеної демократії, у нас відсутнє правове регулювання правил підготовки проектів нормативних актів.

Законопроект, що аналізується є черговою спробою вирішити означені проблеми.

Аналіз  змісту законопроекту «Про нормативно-правові акти»

Загальні застереження

Законопроект має досить широкий предмет правового регулювання, про що йде мова у преамбулі до закону: «  Цей Закон регулює суспільні відносини, пов’язані з розробленням нормативно-правових актів, їх прийняттям, набранням ними чинності, державною реєстрацією та обліком, визначає систему, види, ієрархію нормативно-правових актів та встановлює єдині вимоги до нормопроектувальної техніки для всіх суб’єктів нормотворення

З одного боку це виглядає виправданим, аби в одному законі вирішити низку проблем, які дійсно є і які довгий час не вирішуються. Проте надмірно широкий предмет завжди породжує проблеми з юридичним змістом закону та зменшує шанси його ухвалення.

При визначенні предмету правового регулювання варто не об’єднувати в одному законопроекті досить різні за своєю суттю правовідносини, які на перший погляд безпосередньо мають відношення до визначення предмета правового регулювання.

У законопроекті зроблено спробу законодавчо врегулювати декілька досить різних за способом регулювання частини правовідносин що належать до сфери правового регулювання закону, визначеній у його преамбулі, що веде до певного внутрішнього напруження у самому законопроекті.

Законопроект зокрема:

1)    Визначає види, форми та ієрархію НПА, що є досить позитивно і має розв’язати низку колізій, що сьогодні присутні в українському законодавстві. Наприклад правове регулювання акціонерних товариств здійснюється на підставі Цивільного кодексу, закону «Про господарські товариства», закону «Про акціонерні товариства».

2)    Визначає загальні і робить спробу встановити детальні вимоги до техніки нормо проектування (розділ ІІІ). Проте тут починають виникати уже певні проблеми - наскільки детальними мають бути в законі вимоги до техніки нормо проектування? Адже коли у проекті сказана одна фраза про «абревіатури», без визначення, то не менш важливими для законопроекту є проблема застосування «синонімів», а також «омонімів». Не приділено уваги і логіки викладу правових норм, критерії точності, ясності і т.п. Але якщо все це викласти, ми потрапляє у іншу проблему - правових наслідків не дотримання цих вимог. Адже кожна норма закону має виконуватись і її порушення чи не дотримання має передбачати певні санкції.

3)    Робить  спробу врегулювати загальний порядок підготовки та розгляду проектів НПА не залежно від суб’єкта нормотворення - розділ 4 «законотворчий процес. Аналогічно розділу 3, цей розділ містить забагато деталізації і фактично втручається у внутрішні процедури різних суб’єктів, у тому числі Президента України, що у свій час стало підставою не підписання ухваленого аналогічного закону і його скасування. Тим паче, що статті 46 та 47 прямо відсилають до інших законів, де регулюється порядок підписання НПА.

4)    Упорядковує процес державної реєстрації підзаконних НПА. Загальний підхід щодо встановлення законом принципу реєстрації підзаконних НПА є правильним. Проте у статті 6 проекту до підзаконних актів належать і акти органів місцевого самоврядування. Конституція, щодо таких актів передбачає певні особливості - можливість їх зупинки органом державної влади. Тому однакової норми щодо реєстрації актів ОМС аналогічно іншим актам виконавчої влади бути не може.

5)    Визначає загальні підходи щодо дії НПА у просторі та часі та порядок заповнення пробілів у законодавстві. (Розділ 6) Наявність такого розділу є виправданою, оскільки питання врегулювання колізій між актами та врегулювання пробілів у законодавстві є досить гострими, у цьому складається певна практика серед відомств - наприклад ДПА, Мінюст, Державна архітектурно-будівельна інспекція, тощо.

Окремі зауваження та пропозиції

1.    Оскільки законопроект стосується і техніки нормопроектування, то він сам має відповідати такій техніці. Зокрема коли мова йде про визначення термінів, то застосовується такий підхід: якщо термін вживається у тексті закону багато разів, його визначення приводять у першій статті, якщо один раз - в статті, де він появляється.

У проекті в статті 1 приведено низку термінів, які крім цієї статті далі у жодній статті закону не вживаються: аналогія закону, аналогія права, інкорпорація, нормотворча ініціатива.

Така норма про визначення місця в законі де розкривається зміст терміну має бути відображена у статті 22.

2.    Для законопроекту важливим є дотримання єдності термінології та чітке розуміння змісту терміну, який вживається. Проте низка статей проекту містять огріхи, як у визначенні термінів, так і дотриманні єдності термінології, зокрема:

1)    Зокрема у статті 2 вжито неологізм «індивідуально-правозастосовні норми», який є новим, не усталеним терміном, відсутнім у проекті закону на відміну від терміну «норма права», який визначається  у проекті і який уже є досить усталеним в юридичній практиці.

2)    У частині 1 статті 3 визначається перелік суб’єктів нормотворення через назви таких суб’єктів, але далі у п.6 додатково встановлюється «6) інші органи державної влади, яким відповідно до законодавства надано повноваження суб’єктів нормотворення.» На наш погляд тут важливіше було б дати юридичне визначення терміну «суб’єкта нормотворення», як юридичну конструкцію, що пов’язана з правом суб’єкта розробляти та ухвалювати нормативно-правові акти, тоді б вдалося уникнути помилки «визначення не відомого через не відоме», що має місце у цій статті.

3)    У статті 4 з’являється новий термін «нормотворчі повноваження» , який не визначено і який може розумітись по-різному, адже наприклад право на розробку законопроекту належить Уряду, але право на ухвалення закону - Верховній Раді. Право розробки законопроекту і право ухвалення закону належить до «нормотворчих повноважень»? Які з цих прав можуть бути делегованими?

3.     Стаття 6 проекту визначає види НПА. До підзаконних НПА відносить і «розпорядження голів районних у містах, районних, обласних рад», що не є коректним, оскільки вони не наділені повноваженнями на прийняття нормативно-правових актів.

4.    Окремого більш детального вивчення потребує стаття 7, де зроблено спробу проієрархувати НПА з точки зору їх юридичної сили. Зокрема у п. 6) частини 1 цієї статті йде мова про те, що акти Верховної Ради АРК мають вищу юридичну силу щодо актів голів районних державних адміністрацій у АРК. Це виглядає досить спірно, оскільки це акти де законом не передбачено пересічення повноважень. Акти ВР АРК не регулюють питання, віднесені до компетенції райдержадміністрацій.

5.    Не вдалою є назва статті 9 «Техніка нормопроектування та її загальні вимоги». В статті радше йде мова лише про загальні вимоги щодо змісту НПА. А відповідно до визначення «техніки нормопроектвання» у статті 1, практично всі статті цього розділу є складовими цього поняття.

6.    На наш погляд розділ 3 має дещо не структурований характер, статті розміщені не у оптимальному порядку. Порушується принцип, про який йде мова у проекті: від загального до часткового, від правил до процедур. Тому виглядає доцільно розділ 3 спробувати належним чином скорегувати перед тим визначившись чи наш закон буде детальною інструкцією нормо творця і тоді ці розділи суттєво мають бути розширеними за рахунок включення особливостей структури та змісту різних видів НПА, вимог до мови цих НПА, використання термінів - загальних, спеціальних, з інших галузей знань; застосування іншомовних слів, тощо. Якщо ж ми обираємо концепцію, що це все таки закон, а не інструкція, варто скоротити зайві статті, а зробити визначальний припис, що на основі цього закону Уряд приймає своїм актом «правила нормопроектвання», яких слід дотримуватись нормо творцям.

7.    Зміст розділу 4 нормотворчий процес також суттєво залежатиме від концепції «загального» чи «детального» закону. Проте в обох випадках слід розуміти, що в Україні уже є закони, які визначають особливості нормо проектування, в першу чергу на етапі обговорення, НПА різних видів. Зокрема це закони «Про засади державної регуляторної політики» та «Про планування та забудову територій». На наш погляд, працюючи над цим розділом варто звернути уваги на відмінність процесу при підготовці та прийнятті НПА у формі закону, чи іншого акту, що приймається колегіальним органом та НПА, що приймається одноособово. Коли йде мова про нормотворчі ініціативи , плани нормотворення тощо, варто визначити загальні підходи, яким чином визначається потреба в ухвалення певного виду НПА - закону, підзаконного акта. На жаль у проекті не має відповіді на це питання.

Оскільки до тексту багатьох статей законопроекту є досить багато зауважень та пропозицій, що не є метою цього короткого огляду, ми не будемо їх приводити далі і спробуємо зробити деякі проміжні висновки:

1)       Ухвалення закону про нормативно-правові акти є необхідним;

2)     Законопроект «Про нормативно-правові акти» у достатній мірі регулює деяку частину проблем, пов’язаних із встановленням ієрархії НПА та розв’язанням правових колізій, що виникають в реальному житті, а також встановлює деякі вимоги щодо правил техніки нормопроектування ;

3)    Концепція законопроекту, передбачає встановлення правил регулювання не тільки щодо змісту НПА, але й процедури розробки і ухвалення, що створює ризики дублювання деяких чинних НПА у визначеній сфері регулювання, несе ризик щодо успішності ухвалення на цій основі закону та підписання Президентом України;

4)    Потрібно визначитись із глибиною деталізації правових норм щодо техніки нормо проектування і або розширити або звузити розділ 3;

5)     Варто визначитись із спеціальними процедурами реєстрації НПА, які приймаються органами місцевого самоврядування і ці процедури мають враховувати норми Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування, щодо достатніх обсягів адміністративного нагляду та втручання держави у діяльність органів місцевого самоврядування.

6)    На наш погляд перед розглядом проекту закону у Верховній Раді України бажано було б провести експертний круглий стіл із залученням спеціалістів у сфері нормо проектування.

29.12.10 А. Ткачук

Comments are closed.

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94