1. Стан правового регулювання у визначеній сфері

1.1.Конституційна основа адміністративно-територіального устрою в Україні.

Стаття 133 Конституції України у частині 1 визначає систему адміністративно-територіального устрою (АТУ) України, до якої відносить: Автономну Республіку Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища та села.

Проте ні у цій статті, ні у будь-якій іншій не має прямої норми, що кожен із названих вище суб’єктів(область, район, місто, селище, село) є адміністративно-територіальною одиницею. Так само у Конституції відсутні загальні підходи щодо формування адміністративно-територіальних одиниць (АТО), не містяться основні вимоги, яким мають відповідати ці АТО. Тому для якогось розуміння системи АТУ та визначення АТО слід спробувати застосовувати принципи логіки і тлумачити кожну норму в контексті сукупності інших норм Конституції. Але і при такому підході проблеми не знімаються.

Наприклад частина 2 статті 133 містить перелік адміністративно-територіальних утворень, які «входять» до складу України. Це знову ж таки Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь.

Як видно із цих двох частин однієї статті, уже має місце певна суперечність. Із логіки ч.2 ст. 133 міста Київ та Севастополь, належать до адміністративно-територіальних утворень, якими є АРК та області, а із контексту частини 1 цієї ж статті, міста Київ та Севастополь принаймні виглядають , як адміністративно-територіальні утворення нижчого рівня інтеграції, ніж області, а саме - міста.

Тобто можна припустити, що міста Київ та Севастополь поєднують у собі статус регіону та статус міста. Але знову ж таки це лише припущення.

Комплексний аналіз розділу 9 Конституції України «Територіальний устрій України» дає підстави стверджувати, що він не встановлює чіткої ієрархії адміністративно-територіальних одиниць в системі територіального устрою , не визначає рівнів адміністративно-територіального устрою  та не встановлює вимог, яким мають відповідати адміністративно-територіальні одиниці різного рівня.

Крім того, до системи адміністративно-територіального устрою(ч.1. статті 133) відносяться одиниці, які за юридичним визначенням належать до різних категорій законодавства: області, райони - є категоріями дійсно адміністративно-територіального устрою, а села, селища, міста - категоріями містобудування.

Не чіткість правових норм розділу 6 створює проблеми для реалізації інших правових норм Конституції, що визначають принципи формування та діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у адміністративно-територіальних одиницях.

Особлива складність виникає щодо реалізації права на місцеве самоврядування.

Адже замість простого припису, що місцеве самоврядування реалізується у межах адміністративно-територіальної одиниці, стаття 140 дає означення місцевого самоврядування: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.»; «Питання управління районами в містах належить до компетенції міських рад.»

Відтак відразу виникає низка запитань юрисдикційного характеру:

Чи здійснюється місцеве самоврядування в межах такої територіальної одиниці, як село, селище, місто чи місцеве самоврядування взагалі не прив’язане до території, а є виключно правом громадян?

Що є територіальною основою місцевого самоврядування у випадку об’єднання у територіальну громаду кількох сіл? Чи належить до юрисдикції місцевого самоврядування територія між селами?

До якого рівня адміністративно-територіального устрою має належати таке утворення(сільрада, міськрада), якщо це є адміністративно-територіальною одиницею?

Що означає на практиці право міських рад вирішувати питання управління районами у містах?

Чи означає це право створювати чи ліквідовувати райони у містах, чи лише визначати органи, що мають діяти у районах та встановлювати їх повноваження?

На наш погляд дати відповідь на ці питання може закон про адміністративно-територіальний устрій, прийняття якого випливає із п.13) частини 1 статті 92, яка встановлює, що виключно законами України  визначається територіальний устрій держави.

Відтак цим законом, можна було б визначити вимоги до адміністративно-територіальних одиниць, встановити їх ієрархію, та ув’язати базову адміністративно-територіальну одиницю із статтею 140, визначивши її просторовою основою територіальної громади - суб’єкта місцевого самоврядування.

1.2. Законодавче забезпечення вирішення питань адміністративно-територіального устрою в Україні.

Не зважаючи на те, що від дати ухвалення нової Конституції України у 1996 році пройшло уже понад 14 років, в Україні не ухвалено базового закону про адміністративно-територіальний устрій, а поточні питання адміністративно-територіального устрою продовжуються вирішуватись відповідно до Указу Президії Верховної Ради Української РСР   «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» від 12 березня 1981 року.

Сьогодні значна частина правових норм  затвердженого цим указом «Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» не відповідає чи прямо суперечить Конституції України.

Норма Положення	Відповідність Конституції
Адміністративно-територіальними одиницями  Української РСР є: область,  район,  місто,  район у  місті,  селище  міського  типу, сільрада, село і селище.	В Конституції не визначено адмінтеродиниці, але у системі адмінтерустрою не передбачено сільрад та селищ міського типу, натомість у Положенні відсутні АРК, міста Київ та Севастополь.
1. Утворення  і  ліквідація  областей  проводяться  Верховною Радою Української  РСР,  а  в  період  між  її сесіями - Президією Верховної  Ради  Української   РСР… Районний поділ областей при їх утворенні встановлюється  Президією Верховної Ради Української РСР.	До компетенції Верховної Ради України не належить утворення та ліквідація областей.
Встановлення  і  зміна  меж,  встановлення  і  перенесення адміністративних центрів областей проводяться Президією  Верховної Ради  Української РСР за поданням виконавчих комітетів відповідних обласних Рад народних депутатів.	Встановлення та перенесення центрів областей не належить до компетенції Верховної Ради України, обласні ради не мають виконкомів, які мали б вносити подання. Суб’єкти законодавчої ініціативи визначені Конституцією України і там не передбачено виконкомів , обласних чи інших рад, тощо.
Утворення і ліквідація сільрад, встановлення і перенесення їх адміністративних центрів,  встановлення  і  зміна  меж  сільрад проводяться  виконавчим комітетом обласної Ради народних депутатів за поданням виконавчих  комітетів  відповідних  районних,  міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів.	Повна суперечність Конституції. Не належить до повноважень облвиконкомів(яких і не має) так само і до повноважень облради

2. Проект закону України“Про адміністративно-територіальний устрій України»

2.1.         Потреба у новому правовому регулюванні

Прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України давно назріло. Причому не тільки із формальних причин, приведення у відповідність до конституції законодавства у цій сфері, яке залишилось із часів СРСР, а в першу чергу для здійснення реальної реформи системи публічної влади на регіональному та місцевому рівнях, усунення розпорошення ресурсів на управління, формування територіальних громад, які здатні до економічного розвитку та здатні забезпечувати людей необхідними публічними послугами.

До того ж нова система адміністративно-територіального устрою має певним чином гармонізуватись із принципами щодо адміністративно-територіального устрою, що застосовуються у ЄС (система NATS)

Сьогоднішня система адміністративно-територіального устрою є досить складною та заплутаною, замість звичайної три ланкової системи АТУ, притаманної державам такого розміру, як Україна (регіон - район - комуна), ми маємо : на першому рівні - АРК, області, міста Київ та Севастополь[1] , на другому рівні - райони(правда тут ми маємо виняток коли два райони входять до складу міськрад і не мають своїх райрад і рай адміністрацій); на третьому рівні - міста, які у свою чергу поділяються на міста обласного, республіканського (АРК), районного  значення; селища та села, які також або є самостійними і мають свої ради, або входять до складу інших міст чи селищ маючи свої ради, або не маючи рад; райони у містах, які взагалі складно віднести до якогось   рівня АТУ.

Крім цього сьогодні виникає багато проблем із встановленням меж адміністративно-територіальних утворень(саме така термінологія використовується у Земельному кодексі) і порядком використання земель за межами населених пунктів.

Отже новий закон має вирішити принаймні такі першочергові проблеми:

1)    встановити просту три ланкову систему адміністративно-територіального устрою, яка в основному відповідала вимогам NUTS;

2)    встановити уніфіковані вимоги до адміністративно-територіальних одиниць кожного рівня;

3)    визначити процедури утворення та припинення АТО, а також порядок встановлення та зміни їх меж, адмінстративних центрів, тощо;

4)    запровадити систему та порядок державної реєстрації АТО.

Впровадження нового адміністративно-територіального устрою України на основі закону про адміністративно-територіальний устрій має дати змогу провести системну реформу місцевого самоврядування в Україні, забезпечити стабільний розвиток територій та зупинити депопуляцію сільських територій.

2.2.         Предмет правового регулювання

У проекті предметом правового регулювання задекларовано визначення системи адміністративно-територіального устрою України, встановлення порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою та визначення повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування при вирішенні цих питань, що в цілому відповідає меті ухвалення закону.

2.3. Сильні сторони законопроекту

До сильних сторін законопроекту слід віднести саму спробу підготувати законопроект з подібним предметом правового регулювання, визначити повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при підготовці та розгляді питань адміністративно-територіального устрою, а також запровадження системи державної реєстрації адміністративно-територіальних одиниць

2.4 . Слабкі сторони законопроекту

1). Законопроект не визначає струнку та логічну систему адміністративно-територіального устрою.

Чинна система АТУ(де факто)				Система АТУ за проектом закону			Довідково: Система АТУ за проектом Концепції реформи АТУ із сайт МРБ (http://www.minregionbud.gov.ua/uk/publish/article/43635)
Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом - Київ та Севастополь;				Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом - Київ та Севастополь;			Регіони - Автономна Республіка Крим, області, Київ та Севастополь;
райони				райони			Райони
Міста[2]	селища	села	сільради	міста[3]	селища	села	Громади

Стаття 2 проекту визначає три рівні адміністративно-територіального устрою, проте у тексті з’являється стаття 13, що встановлює: «1. Район в місті - це адміністративно-територіальна одиниця…», але не зрозуміло якого рівня і як вона вписується у норму статті 2? Якщо район у місті є АТО, то його утворення і ліквідація має відбуватись за процедурами для АТО, а не просто рішенням міської ради.

2) у законопроекті досить неохайно використовуються різні терміни, частина яких має давній усталений зміст і тому спроба надати їм іншого змісту приводить до негативних наслідків:

2-1) у законопроекті вживається один термін - місто(село, селище) у різному розумінні: адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту, що є неприпустимо для закону і породжує далі багато проблем.

«Стаття 2. Система адміністративно-територіального устрою України

1. Систему адміністративно-територіального устрою України складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села, які є адміністративно-територіальними одиницями.

2. Адміністративно-територіальна одиниця - це цілісна частина території України, визначена відповідно до Конституції України та цього Закону з метою створення територіальної основи діяльності державних органів, територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

3. Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці трьох рівнів:

перший рівень - Автономна Республіка Крим, області, міста зі спеціальним статусом - Київ та Севастополь;

другий рівень - райони;

третій рівень - міста (за винятком міст Києва та Севастополя), селища, села.

4. Міста, селища, села як населені пункти поділяються на міські та сільські.

До міських населених пунктів  належать міста та селища.

До сільських населених пунктів належать села.»

Як бачимо із статті 2 закону, термін - село(селище, місто) означає в одному випадку - адміністративно-територіальну одиницю, в іншому населений пункт. Таке накладання штучно створеної юридичної конструкції(село-адміністративно-територіальна одиниця) на зрозумілий усім термін - село(селище, місто), як населений пункт породжує проблеми у самому законопроекті, а в реальному житті призведе до значних негативних наслідків.

Так у статті 12 визначається, що таке село, як АТО: «Село - це адміністративно-територіальна одиниця з переважно сільською садибною забудовою і кількістю населення, яка, як правило, становить не менш як 200 жителів…» . В той же час  стаття 14 вводить новий термін «невеликі поселення»: «Невеликі поселення, що не відповідають вимогам, установленим у статтях 10, 11, 12 цього Закону, … не є окремими адміністративно-територіальними одиницями і разом з їх територією з урахуванням пропозицій жителів цих поселень та відповідних сільських, селищних, районних рад, районних державних адміністрацій включаються в установленому порядку до складу, як правило, найближчих сіл, селищ відповідного району.»

Отже зрозуміти статтю 12 можна таким чином, що близько 30% українських сіл, а саме така їх кількість має населення менше 200 осіб, буде ліквідовано шляхом їх включення до складу інших сіл. Звичайно є сумнів, що автори проекту саме це мали на увазі, але саме так виходить із тексту законопроекту.

До того ж близько 18 тисяч сіл, що мають населення понад 200 осіб, отримають статус адміністративно-територіальної одиниці, а відтак органи місцевого самоврядування. Тобто замість скорочення кількості сільрад ми отримаємо їх суттєве збільшення, що ще більше посилить навантаження на бюджет і подрібнить нинішні сільради.

Мало того, за новим проектом територія села(селища , міста) включатиме і навколишні території, тобто між ними не буде так званих «нічийних» територій - всі території знаходитимуть в межах села(міста, селища). Тут відразу виникне питання і щодо режиму руху транспорту - в межах і поза межами села(міста, селища), тобто все одно виникне потреба розділити де закінчується село, як АТО, а де, як населений пункт, відразу постане питання також про порядок зміни цільового призначення земельних ділянок, адже наше законодавство для ділянок в межах міста, селища , села передбачає значно простіші способи змін цільового призначення. Аби якось справитись з цією проблемою напевне у кожному випадку біля терміну - місто(селище, село) писати, як АТО чи , як населений пункт.

Що це не зрозуміло навіть для розробників підтверджують статті 15 та 16. У статті 15 мова йде про нібито населений пункт, але до його меж включаються різноманітні землі, які не є притаманними для населеного пункту, а стаття 16 уже веде мову про межі АТО.

2-2) абсолютно по-новому розробники витлумачили термін «субсидіарність[4]» у статті 3 проекту, де визначаються принципи АТУ:

«субсидіарності, створення належних умов для поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади та розвитку місцевого самоврядування». На наш погляд таке визначення є досить сумнівним і не відповідає розумінню цього принципу українськими і європейськими юристами та фахівцями у сфері місцевого самоврядування.

Прикладів невдалого формування термінів у проекті є достатньо, але це не є метою аналізу.

3) законопроект не вирішує проблему вкладень однієї АТО в іншу такого ж рівня

Оскільки у проекті відсутні вимоги до АТО, зокрема не можливість включення до АТО іншої АТО такого ж рівня, разом із визнанням сіл, селищ та міст АТО, проблему перебування у складі одного міста, як АТО інших міст, селищ чи сіл законопроект не розв’язує. В Україні зберігатиметься ситуація «матрьошок» у Севастополі, Ялті, Дрогобичі і т.п.

4)    законопроект не вирішує проблему оптимізації кількості районів в Україні та зменшення диспропорцій між районами по чисельності населення.

Це підтверджується статтею 9 «1. Район - це адміністративно-територіальна одиниця в межах Автономної Республіки Крим, області, утворена з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних, демографічних, інших  особливостей, етнічних і культурних традицій відповідних територій.

2. Район може утворюватись, як правило, з населенням не менш як 50 тисяч жителів.

3. До району входять міста районного значення, селища та села.»

По-перше - із визначення не зрозуміло з якою метою створюється район. По-друге, якщо мова йде про надання району(органам влади) певних функцій у сферах, що не віднесені до органів місцевого самоврядування міст, селищ та сіл, то навряд чи таким єдиним критерієм є така невелика чисельність населення 50 тисяч. Практично всі райони, які мають низьку чисельність населення є депресивними.

5)    впровадження механізмів референдумів при вирішенні питань АТУ на різних рівнях не є виправданим і заблокує будь-які зміни АТУ

6)    введення в процедури зміни АТУ Президента України(причому на рівні району, приєднання сіл, тощо) є невмотивованим і таким, що направлено на приниження статусу Президента , як Глави держави.

Стаття 30 «5. Якщо пропозицію про утворення чи ліквідацію районів підтримано на місцевих референдумах, Кабінет Міністрів України на основі документів про їх результати та вмотивованих пропозицій готує і подає на розгляд Президентові України відповідний законопроект.»

7)     приєднання сіл, селищ, міст до інших населених пунктів , як головний елемент законопроекту і фактично, як головний інструмент реформи адміністративно-територіального устрою навряд чи може бути реалізованим з кількох причин і в першу чергу психологічної. Значно простіше увійти різним суб’єктам у нове утворення, ніж приєднатись до когось і бути ліквідованим, як одиниця. Міжнародна практика не має такого досвіду реформи, яка закладається проектом закону.

8)    Розділ IV Порядок вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою на практиці застосувати не можливо, оскільки норми статей у ньому виписані не зрозуміло, і до того ж вони фактично обмежують право держави в особі її вищих органів влади визначати адміністративно-територіальний устрій. Наприклад:

«Стаття 29. Порядок утворення та ліквідації областей

2. З пропозицією щодо утворення чи ліквідації областей, оформленою згідно з вимогами цього Закону, можуть виступити заінтересовані обласні ради та обласні державні адміністрації.

Стаття 30. Порядок утворення та ліквідації районів

2. З пропозицією щодо утворення чи ліквідації районів, оформленою згідно з вимогами цього Закону, можуть виступити відповідні заінтересовані районні ради та районні державні адміністрації.»

Як видно із цитованих норм статей 29,30 ініціатива утворення чи ліквідації областей та районів можуть виступати не Уряд, який відповідальний за стан управління державою, розвиток її регіонів, а «заінтересовані» обласні, районні ради та МДА. Відразу виникає запитання, це ті, які слід утворити чи ліквідувати, а може сусіди, які хочуть приєднати до себе чужу територію?

Аналогічна ситуація і з віднесенням населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

9)    Стаття 34 проекту, що передбачає порядок включення невеликих поселень до складу інших сіл уже взагалі не передбачає вияву думки місцевих мешканців, щодо ліквідації їхнього села на відміну від іншої статті, де йде мова про приєднання , хоча правові наслідки тут однакові.

10)Пункт 3 перехідних положень містить формулу, яка не стримає процес подрібнення територіальних громад, хоча метою цього пункту є саме консервація нинішньої ситуації у сільрадах, які є більшими від тих, що можуть з’явитись на основі цього законопроекту.

Законопроект містить цілий ряд інших логічних та юридичних помилок, які навіть у разі їх виправлення не перетворять цей законопроект у інструмент реформи системи публічної влади, яка назріла в Україні.

Висновок:

1.     Законопроект не може бути підтриманий для схвалення, оскільки не упорядковує систему адміністративно-територіального устрою, а навпаки її заплутує.

2.     Консервація законом радянського підходу до базової адміністративно-територіальної одиниці , як населеного пункту не дозволить створити в Україні дієздатних громад, а відтак перетворити органи місцевого самоврядування на ефективні та прозорі органи публічної влади, що мають забезпечувати максимальною кількістю послуг місцеве населення.

3.     Юридичні терміни, що вживаються у проекті та їх визначення є вкрай суперечливими і не базуються на кращій європейській практиці.

4.     Правила та процедури щодо змін у адміністративно-територіальному устрою відсувають органи виконавчої влади від реформи адміністративно-територіального устрою.\

Оригінали законопроектів.

А. Ткачук 16.11.10

---

[1] Міста Київ і Севастополь належать до регіонів радше за системою органів влади, ніж за вимогами до АТО-регіон.

[2] Обласного, республіканського АРК, районного значення.

[3] Загальнодержавного, обласного, республіканського АРК, районного значення

[4] Субсидіарність (Subsidiarity) - один з основоположних принципів Європейського Союзу, згідно з яким Спільнота вдається до будь-яких заходів лише в тому разі, якщо вони ефективніші за відповідні заходи на національному, регіональному або місцевому рівнях (виняток становлять сфери виняткової компетенції Спільноти). Означає постійне оцінювання обґрунтованості дій ЄС з погляду наявних можливостей на національному, регіональному та місцевому рівнях.

Принцип субсидіарності вимагає, щоб рішення у державі приймались на нижчому можливому рівні, і верхні ланки управління вдаватись до будь-яких дій тільки у тому разі, якщо ці дії будуть ефективніші за відповідні дії нижніх ланок [1] http://www.db.niss.gov.ua/docs/polmil/185.htm