На головну Написати лист



Аналіз проекту закону України. «Про державну підтримку об’єднання територіальних громад», Підготовленого Мінрегіонбудом станом на 25.08.2010 року

На сайті Мінрегіонбуду оприлюднено проект Закону України «Про державну підтримку об’єднання  територіальних громад», який уже запропоновано включити в план роботи робочої групи комітету економічних реформ та в план законотворчих робіт з терміном внесення до Верховної Ради України в грудні 2010 року.

Очевидно, що на цей закон покладаються великі надії з точки зору створення фопмальної можливості проведення реформи адміністративно-територіального устрою без її реального проведення.

1. Стан правового регулювання у цій сфері

Сьогодні питання об’єднання громад регулюється Законом  України « Про місцеве самоврядування в Україні»   ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, N 24, ст.170 ), а саме статтею 5:

«Стаття 6. Територіальні громади

1. Первинним  суб’єктом  місцевого  самоврядування,  основним носієм його функцій і повноважень є  територіальна  громада  села, селища, міста.

2. Територіальні  громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну  громаду,  створювати  єдині  органи  місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

3. Добровільне  об’єднання територіальних громад відбувається за  рішенням  місцевих  референдумів  відповідних   територіальних громад  сіл.  Таке  рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування,  формування  спільного  бюджету, об’єднання комунального майна.

4. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.»

Не зважаючи на те, що ця стаття у незмінній редакції діє з 1997 року її правовими нормами не скористалась жодна громада.

Для цього є низка аргументів, як психологічного так і суто юридичного характеру.

Психологічно, кожне українське село хоче мати власну сільраду. І питання тут не тільки у тому, що наявність сільради дає змогу працевлаштувати декілька сільських мешканців на державну службу, а в самому бажанні «мати свою владу», яку потім можна клясти на чім світ стоїть.

До того ж своя сільрада дає змогу швидше отримати земельні наділи для будівництва чи особистого господарства, не залежно від того, що будуватись на тих землях ніхто збирається.

Сільський голова, який не має реального бюджету, комунальних підприємств, часто навіть бюджетних установ, завжди на будь-які запити громадян має змогу сказати, що нічого зробити не може, оскільки не вистачає грошей. Тобто отримана на виборах влада не накладає жодної відповідальності. Відтак навіть сільрада не спасає такі села від занепаду і знелюднення.

Міста , які ще залишаються осердям економічного зростання, затиснені у своїх межах не можуть розвивати власний економічний потенціал через брак земельних ділянок, натомість навколишні села, маючи земельні ресурси, не мають власної інфраструктури та виробництв, які б давали робочі місця і люди їх покидають. Коло замикається.

Аби розірвати це порочне коло та стабілізувати поселенську мережу, забезпечивши центри економічного зростання(містечка, селища та великі села) територіальною основою та відповідними владними повноваженнями здійснюються реформи адміністративно-територіального устрою в різних країнах світу.

В багатьох випадках ці реформи мають етап добровільності, коли окремі громади за власної згоди об’єднуються та створюють нову адміністративно-територіальну одиницю з єдиними органами влади та єдиним бюджетом. Але таке об’єднання відбувається не без участі держави, оскільки для держави важливо аби вся територія держави мала порівняльні адміністративно-територіальні одиниці базового рівня і щоби не було «сірих зон», тобто бідних громад з якими ніхто не хоче добровільно об’єднуватись.

Нинішня редакція статті 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»    , яка формально містить припис про добровільне об’єднання,  має декілька внутрішніх суперечностей, які не дають змоги її застосувати на практиці.

Так частина 2 стверджує, що «Територіальні  громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну  громаду,  створювати  єдині  органи  місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.» Фактично тут констатується нинішній стан речей, коли більшість сіл не є самостійними територіальними громадами, а входять до складу «об’єднаної» колись і не відомо ким громади - сільради. Адже більшість нинішніх сільрад було створено ще в радянські часи і закон 1997 року лише закріпив цю ситуацію. У цій частині статті не йде мова про «добровільне об’єднання», просто констатується факт і що головне, стверджується , що у такому об’єднанні є «єдині органи місцевого самоврядування».

Частина 3 цієї статті, якраз присвячена «добровільному» об’єднанню: «Добровільне  об’єднання територіальних громад відбувається за  рішенням  місцевих  референдумів  відповідних   територіальних громад  сіл.  Таке  рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування,  формування  спільного  бюджету,
об’єднання комунального майна.»
 

Ця частина містить низку юридичних проблем та суперечностей:

по-перше, який зміст поняття «територіальна громада села» тут вкладається: села, яке одноособово є «сільрадою», чи власне «сільради», яка може складатись із кількох сіл, чи села, яке входить до складу іншої сільради і фактично бажанням об’єднатись із сусіднім селом, розвалює ту «об’єднану територіальну громаду» до якої воно входить за законом 1997 року?

по-друге, вживання в частині 3 терміну «спільні органи місцевого самоврядування» є тотожним терміну «єдині органи» чи ні, і що значить «надання згоди на створення», кому ця згода надається і яким чином реалізується?

по-третє,  яким чином, хто і як формулює питання на місцевий референдум, як він проводиться і головне, що відбувається після його проведення, як приймаються рішення про нову громаду, де це фіксується, як визначається назва, яка роль держави у цьому процесі і т.п.?

Отже реалізація права громад на об’єднання в єдину громаду за українським чинним законом не можлива.

Не кажучи вже про те, що сам принцип об’єднання, закладений в статті 6 - винятково для сіл є згубним для самої ідеології та меті об’єднання.

Виходячи із такого аналізу чинного законодавства можна зробити висновок, що для реалізації права на об’єднання громад має бути відкорегована стаття 6 базового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та прийнятий спеціальний закон , який встановлює процедури такого об’єднання та фіксацію факту створення нової громади.

Після цього нова громада починає жити за загальним для всіх громад законом. Для стимулювання процесу, держава може встановити певні фінансові преференції для суб’єктів об’єднання.

2. Законопроект «Про державну підтримку об’єднання  територіальних громад»

Предмет правового регулювання

Предмет правового регулювання законопроекту визначити досить складно, оскільки назва закону говорить «про державну підтримку», а у змісті проекту частково мова йде і про загальні вимоги до об’єднаної громади(стаття 4), і про ініціативу об’єднання (стаття 5), і про певне інституційне забезпечення(стаття 3) і частково про деякі процедури(стаття 6). Проте жодна правова норма не виглядає завершеної і навряд чи може бути реалізованою на практиці.

Мета закону

Стаття 1 законопроекту має назву: «Мета та цілі об’єднання територіальних громад», яка не корелюється із змістом - «Метою цього Закону є створення на виконання вимог Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” правових умов та можливостей для посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення,…». В назві - про «громади», в тексті - про «закон»?!

На наш погляд, якщо не відома мета об’єднання громад, то не потрібен процес і не можливо належним чином забезпечити його правове регулювання.

Аналіз окремих юридичних конструкцій

Дивним і за назвою і за змістом є стаття 3  «Забезпечення вирішення питань об’єднання сільських територіальних громад» де мова йде лише про «Методичне та організаційне забезпечення вирішення питань об’єднання сільських територіальних громад, координацію відповідних заходів у цій сфері…».

В чому суть методичного забезпечення не відомо, які повноваження вказаних у статті комісій також.

Статті 5 та 6 проекту, які мали б  виписати необхідні процедури для проведення об’єднання, якщо припустити, що саме це є предметом закону, насправді містять зовсім не конкретні норми, які допускають суб’єктивне тлумачення і виходять за межі повноважень районних рад, що визначені Конституцією та законами України.

Вкрай сумнівною та небезпечною виглядає також ще одна норма статті 6 :

«3. Прийняті на місцевих референдумах рішення про об’єднання територіальних громад мають вищу юридичну силу щодо рішень рад, на території яких вони проводяться, і не потребують будь-якого затвердження державними органами чи органами місцевого самоврядування.» Це в принципі не можливо, оскільки мова йде про адміністративно-територіальний устрій держави, що відповідно до Конституції належить до виключних повноважень держави.

Наступна частина цієї статті є також не зрозумілою:

«5. Прийняття на місцевих референдумах рішення про об’єднання територіальних громад має наслідком дострокове припинення повноважень сільських голів та сільських рад, громади яких об’єдналися в єдину територіальну громаду, є підставою створення єдиних органів місцевого самоврядування, проведення відповідних виборів, формування єдиного бюджету, об’єднання комунального майна.»

Чи означає це, що на другий день після оприлюднення результатів референдуму, якщо він позитивний, не має жодного легітимного органу на території об’єднаної громади? І як і хто тоді створює «єдині органи», проводить вибори і т.п.

Єдиною статтею, що відповідає назві проекту є стаття 11, яка встановлює рівень державної підтримки об’єднаним громадам з бюджету, але вона не може бути реалізованою без внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу та прийняття рішення Верховною Радою України щодо передбачення такої субвенції законом про Державний бюджет України на наступний рік. 

3. Висновок:

Законопроект «Про державну підтримку об’єднання  територіальних громад» в поточній редакції не вирішує жодної проблеми реального об’єднання територіальних громад. Частина норм не відповідає Конституції України, юридична техніка є досить незграбною, правові конструкції допускають багатозначне тлумачення.

4. Пропозиції:

Внести зміни до статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» де визначати загальні засади щодо можливого добровільного об’єднання громад та розробити проект Закону України «Про об’єднання громад» у якому урегулювати всі процедури об’єднання, участь державних органів у цьому процесі та фінансову підтримку.

Інститут громадянського суспільства готовий взяти участь у роботі над такими законопроектами.

25.08.10

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94