На головну Написати лист



Звіт. Про проведення аналізу проекту Закону України«Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»

 Проект уточнює і розвиває формулювання чинного Бюджетного кодексу, доповнює його положеннями про державні та місцеві запозичення та державні і місцеві гарантії, вносить деякі зміни в розподіл джерел наповнення державного і місцевих бюджетів на користь останніх, перекладає виконання частини зобов’язань держави на органи місцевого самоврядування без належної фінансової компенсації їхніх додаткових витрат.

Реєстр. № 6495 від 08.06.2010 №_
Адреса для ознайомлення: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=37891 
Назва проекту НПА: Проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»
Суб’єкт ініціативи: Кабінет Міністрів України 
Короткий зміст (суть) проекту: Проект уточнює і розвиває формулювання чинного Бюджетного кодексу, доповнює його положеннями про державні та місцеві запозичення та державні і місцеві гарантії, вносить деякі зміни в розподіл джерел наповнення державного і місцевих бюджетів на користь останніх, перекладає виконання частини зобов’язань держави на органи місцевого самоврядування без належної фінансової компенсації їхніх додаткових витрат.
Характер НПА: Проект закону України
Відповідність НПА до чинного законодавства України: Не відповідає низці чинних законів України і містить положення, якими пропонується внесення змін до частини цих законів відповідно до пропонованої редакції Бюджетного кодексу України.
Ризик: Негатив: Позитив:
Частина соціальних зобов’язань держави передається органам місцевого самоврядування без належної компенсації, чим порушується вимога частини третьої статті 143 Конституції України.Пропонується непрозорий механізм здійснення державних та місцевих запозичень і надання державних та місцевих гарантій, що створює умови для корупції. Робиться спроба реанімації  позабюджетних фондів через надання можливості для відкривання позабюджетних рахунків.Серед суб’єктів контролю за дотриманням бюджетного законодавства не передбачено громадськості, не передбачено громадського контролю взагалі. З принципів бюджетної системи вилучено принцип відповідальності. Уточнюються формулювання. Додаються положення, що регулюють відносини у сфері державних та місцевих запозичень і надання державних та місцевих гарантій.  Удосконалюються вимоги щодо сплати податку на доходи фізичних осіб за місцем проживання працівників. Деякі, хоч і незначні джерела доходів передаються від державного до місцевих бюджетів.
Висновки, пропозиції: Законопроект передбачає  багато  резонних уточнень як термінів, так і формулювань, що застосовуються в чинному законі. Однак не всі уточнення зроблено, а деякі з нових не є вдалими.Так, відповідно до п.22 ч.1 статті 2 дотація вирівнювання - це міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету який його отримує. Хоча йдеться про заходи держави щодо забезпечення бюджетної спроможності органів місцевого самоврядування громад з низькими доходами місцевих бюджетів виконувати покладені на них законодавством завдання.Подане там же у п. 25  визначення залишку бюджетних коштів було б значно досконалішим у наступному формулюванні: «обсяг невикористаних коштів відповідного бюджету на рахунках розпорядників та одержувачів бюджетних коштів цього бюджету на кінець звітного періоду» (пропоновані нами уточнення подано курсивом).

Коефіцієнт вирівнювання, визначений у п. 27 як «показник, який використовується для розрахунку обсягу коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, з метою стимулювання нарощування доходів місцевих бюджетів у процесі бюджетного планування»,  хоча метою тут є,  на нашу думку,  приведення бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування до рівня, який дозволяє їм виконувати визначені законодавством завдання.

Визначення в п.47 програмно-цільового методу створює враження, що інші методи бюджетування не спрямовані на досягнення конкретних результатів  і не передбачають оцінки ефективності використання бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Пункти 4, 10 і 34 статті 2 дублюють усі положення статті 5 «Структура бюджетної системи».

Зі змісту частини 1 статті 66 виходить, що доходи, які  зараховуються до всіх обласних бюджетів, призначені «для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних програм Автономної Республіки Крим, (авторами випущено областей,) територіальних громад».

В той же час відсутні визначення таких пропонованих проектом понять як  мобілізаційна підготовка місцевого значення (згадана в пункті 5 частини першої статті 87 та пункті 17 частини першої статті 91), позабюджетні рахунки для розміщення бюджетних коштів та благодійні внески як доходи бюджетних установ (стаття 13) тощо, що створює умови для зловживань.

 

Цілу низку новел до Бюджетного кодексу присвячено унормуванню державних та місцевих запозичень.

Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 16 «Кабінет Міністрів України визначає умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення». Хоча, оскільки умови здійснення запозичень визначаються ринком, то Кабмін мав би не визначати умови  (зокрема відсоткову ставку) наперед, а затверджувати парафовані угоди з цих питань.

Частиною 2 пропонується, щоб «Кредити (позики), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів)»  не потребували ратифікації, якщо інше не встановлено законом. На нашу думку, це містить загрозу тихого втягування України урядовими угодами в кабалу до тієї чи іншої держави.

Частиною 3 передбачено, що «Право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, з урахуванням статті 74 цього Кодексу, належить Автономній Республіці Крим, територіальній громаді міста в особі керівника місцевого фінансового органу за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради». На наш погляд, керівник місцевого фінансового органу, легітимність якого для таких дій виглядає сумнівною, міг би готувати проекти таких документів на підпис голові Ради міністрів АРК або відповідному міському голові.

Частиною 5 передбачена можливість відмови Міністра фінансів від суверенного імунітету в судових справах, пов’язаних з поверненням кредитів, отриманих приватними структурами під держгарантії, а частиною 7 - повноваження Міністра фінансів без рішення Верховної Ради і навіть Кабміну здійснювати правочини з державним боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов’язань. Це створює передумови для корупційних дій для чиновника, уповноваженого одноосібно приймати такі рішення, тим більше, що частиною першою цієї ж статті 16 передбачено виконання таких правочинів  також особою, що виконує обов’язки Міністра фінансів.

Те саме, щоправда за рішенням ВР АРК або місцевої ради (без виконкому і голови!) передбачено для керівника місцевого фінансового органу, який, крім того, частиною 8 тієї ж статті 16 уповноважується за рішенням ради (але без виконкому і голови!) розміщувати кошти місцевого бюджету на депозитах, купувати цінні папери. Все це видається сумнівним через загрозу корупційних дій на шкоду громаді.

Статтею 74 , ч. 2, передбачено погодження обсягів та умов здійснення місцевих запозичень з Міністерством фінансів (хоча частиною 4 передбачено, що держава за місцевими зобов’язаннями відповідальності не несе!). Чи не краще для усунення можливості корупційних дій  такі обсяги та умови визначити в законі про місцеве самоврядування або принаймні постановою Кабміну (частину їх вже визначено тут же в частинах 6 і 7)? Мінфін міг би тільки реєструвати укладені угоди, перевіряючи при цьому їх відповідність вимогам законодавства, як це передбачено частиною 3 цієї статті.

 

Корупційні загрози вбачаються також у новелах щодо надання державних гарантій на запозичення суб’єктів господарювання.

Так, статтею 17 ч. 1 передбачено надання таких держгарантій одноособово Міністром фінансів (або особою, що виконує його обов’язки). При цьому, хоча  частиною 4 заборонено надання гарантій, якщо джерелом повернення боргових зобов’язань передбачаються кошти держбюджету, частина 7, по суті, спростовує  таку заборону.

Частиною 10 передбачено можливість судової відмови державі чи територіальній громаді за кредитами, залученими під державну чи місцеву гарантію, але не визначено підстав для такого рішення суду, що уможливлює зловживання. Слід було б вказати в Кодексі такі умови.

Частиною 14 передбачено можливість відмови від стягнення заборгованості не тільки на підставі рішення суду не на користь держави, але й якщо «стягнення якої в судовому порядку є неможливим або недоцільним». При цьому не визначено суб’єкта такої відмови і критеріїв для прийняття відповідного рішення.

Частиною 1 статті 18 пропонується граничні обсяги місцевого боргу та місцевих гарантій визначати на кожний бюджетний період у рішеннях місцевих рад про місцевий бюджет. З міркувань недостатньої кваліфікованості багатьох місцевих урядовців і депутатів виглядає доцільним максимальні граничні рівні місцевих гарантій для рівнів місцевого самоврядування передбачати в законі про Державний бюджет, надаючи можливість відповідним місцевим радам для дальших їх обмежень.

Серед корупційних загроз можна відзначити також  новелу до статті 13 щодо запровадження (чи узаконення) благодійних внесків у складі доходів бюджетних установ. Це змушує згадати про спробу Київської міської державної адміністрації подібним чином зробити платними послуги комунальних медичних установ. Однак відповідне формулювання у проекті змін до Бюджетного кодексу навіть обмеження переліку бюджетних установ, які можуть отримувати такі внески, закладами охорони здоров’я тощо не передбачається.

Ці внески «можуть використовуватися на заходи, пов’язані з функціонуванням цих установ» - отже і на заробітну плату службовцям? Принаймні, керівництво попереднього уряду (О.Турчинов) при спробі запровадження подібних благодійних фондів можливості такого використання їхніх коштів не заперечувало. В разі прийняття такої норми не можна виключити відкриття власних благодійних рахунків органами внутрішніх справ, податковими органами тощо з вимаганням таких внесків від підприємців та інших громадян.

У цій же статті частиною 9 одночасно з підтвердженням  заборони створення позабюджетних фондів, що були колись інструментом зловживань, запроваджується можливість «відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів»  без розкриття змісту таких позабюджетних рахунків у статті 2 або інших статтях законопроекту.

У статті 116 проекту (п. п. 12 і 15) серед порушень бюджетного законодавства передбачені і порушення щодо «здійснення державних (місцевих) запозичень, надання державних (місцевих) гарантій з порушенням вимог цього Кодексу» та «створення позабюджетних фондів, порушення вимог цього Кодексу щодо відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів». Однак норми пропонованого Кодексу самі по собі, як зазначено, створюють умови для зловживань. В цих умовах, зокрема щодо запозичень і гарантій, єдиною об’єктивною формою контролю за чиновниками був би контроль ефективності їхніх дій, але якраз такого контролю проектом не передбачено. Тому навіть багаторазове надання чиновником таких державних чи місцевих гарантій на запозичення суб’єктів господарювання, на забезпечення яких бюджет несе постійні втрати, порушенням відповідно до цього Кодексу не виглядатиме.

 

Позитивами є  уточнення (розвиток) в частині другій статті 64 механізму перерахування податковими агентами податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів за місцем проживання (реєстрації) працівників, а також  значне на перший погляд розширення в частині першій статті 64 та частині першій статті 66 переліку доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Однак 12 з 12 (!) додаткових джерел доходів бюджетів місцевого самоврядування, передбачених в частині першій статті 64, зараховуються лише до бюджетів Києва і Севастополя, які є, по суті, регіональними. Таким чином, решті бюджетів місцевого самоврядування, а також районним бюджетам, додаткових джерел доходів не пропонується, а підсилення місцевих бюджетів  передбачається виключно для регіонального рівня - АРК, областей, міст Києва та Севастополя.

Та й для регіональних бюджетів підсилення виглядає доволі відносним - з одного боку через порівняно незначну доходність додатково пропонованих джерел, а з іншого - через одночасне вилучення з переліку таких доходів як для обласних, так і для районних бюджетів плати за землю (в чинному Бюджетному кодексі, відповідно, 25% і 15% від її суми). Таким чином джерела доходів, зокрема, районних бюджетів не лише не розширюються, а навіть звужуються.

Взагалі, не дуже зрозумілим виглядає розподіл надходжень від плати за землю. Попередньою редакцією Бюджетного кодексу (статті 66, 69) такий його розподіл між місцевими бюджетами різного рівня був чітко визначений у відсотках. В пропонованій редакції Кодексу лише зазначена (пункт 4 частини першої статті 69) «плата за землю, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування», яка не враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. При цьому не зрозуміло, чи вся вона зараховується до місцевих бюджетів відповідних міст, селищ і сіл, і якщо вся, то чи з усіх земель, які перебувають у їхніх межах, і яким чином та куди спрямовується плата за землю, що перебуває за їхніми межами.

Щодо вказаних у частині першій статті 69 додаткових доходів загального фонду місцевих бюджетів від штрафів, торгів тощо, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, то вони істотними не виглядають.

Частиною другою статті 69 передбачено стовідсоткове зарахування до спеціального фонду місцевих бюджетів податку з власників транспортних засобів, а також чіткий розподіл цього податку між місцевими бюджетами різних рівнів, що не можна не вітати. Те саме можна сказати про стовідсоткове спрямування до місцевих бюджетів і чіткий розподіл грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності, чого давно домагалися сільські, селищні та міські голови.

Решта додаткових джерел надходжень до спеціальних фондів не видаються істотними.

У статті 71 привертає увагу намір авторів законопроекту надати органам місцевого самоврядування право встановлювати додаткові місцеві ставки податку на прибуток підприємств. Наслідкам такого кроку в разі його реалізації ще рано надавати оцінку. Він може призвести як до деякого вирівнювання економічного розвитку територій внаслідок перетоку капіталу до регіонів з нижчим рівнем такого податку, так і до посилення диспропорцій між територіями внаслідок різних спроможностей місцевих бюджетів.

 

В главі 4 законопроекту детально розписано стадії бюджетного процесу на рівні держави за датами. Однак главою 12, зокрема в статті 75 , яка передбачає порядок складання місцевих бюджетів, для бюджетного процесу на місцевому рівні цього не зроблено, хоча така регламентація разом із заходами відповідальності за її порушення могла б забезпечити дисципліну бюджетного процесу на місцевому рівні.

Декілька новел законопроекту передбачають нові бюджетні зобов’язання органів місцевого самоврядування.

Зокрема, в пункті 5 частини першої статті 87 з державних видатків на національну оборону виділено здійснення не визначених у статті 2 «заходів та робіт з мобілізаційної підготовки місцевого значення», а пунктом 17 частини першої статті 91 їх віднесено до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Сюди ж пунктами «г» і «д» віднесено виконання таких суто державних функцій як утримання закладів соціального захисту для бездомних громадян, центри соціальної адаптації осіб, звільнених з установ виконання покарань; виконання державних програм соціального захисту, в першу чергу компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

 Крім того, підпунктом «д» пункту 2 частини першої статті 89 передбачено віднесення позашкільної освіти (заходів районного значення з позашкільної роботи з дітьми) до видатків, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та враховуються при визначенні обсягу  міжбюджетних трансфертів.

При цьому на виконання органами місцевого самоврядування принаймні частини цих функцій не передбачено компенсацій з державного бюджету, що суперечить відповідній вимозі частини третьої статті 143 Конституції  України.

 

В розділі V «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за порушення бюджетного законодавства»  передбачено різноманітні форми такого контролю з боку державних установ, але не передбачено як засобів контролю з боку громадянського суспільства, так і громадського контролю за дотриманням бюджетного законодавства взагалі. Не забезпечує достатньої прозорості бюджетного процесу на державному та місцевому рівнях і відсутність вимог про публікацію документів на всіх його стадіях, крім друкованих ЗМІ, на офіційних сайтах відповідних органів публічної влади.

 

Слід також зауважити, що з статті 7 Бюджетного кодексу пропонується вилучити принцип відповідальності учасників бюджетного процесу за їх дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

 

Новини

2015-04-09
Обговорення проекту Закону України щодо розпорядження земельними ділянками.

2015-03-25
“Про землю”

2015-03-17
Законопроекти для повного проведення реформи у сфері децентралізації.

2015-03-16
З Хмельницького розпочався процес обговорення впровадження в життя Закону «Про добровільне об‘єднання територіальних громад».

2015-03-11
Методичне забезпечення формування спроможних територіальних громад.

Опитування

Ваше відношення до купівлі-продажу земель с/г призначення

  • Торгівля землею не припустима. (54.0%, 76 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України не більше 50 га. на особу. (28.0%, 40 по голосам)
  • Купвля-продаж фізичним та юридичним особам без обмежень. (10.0%, 14 по голосам)
  • Купвля-продаж виключно громадянам України без обмежень. (8.0%, 11 по голосам)

Загалом проголосувало: 141

Загрузка ... Загрузка ...
© 2009 Інститут громадянського суспільства
Україна, м. Київ, 01103 бул. Дружби народів, 22, кім.21
Тел: (+38044) 529-73-94